Chương 1 CƠ SỞ KHOA HỌC VỀ ĐÁNH GIÁ CÔNG CHỨC CẤP XÃ 1. Một số khái niệm liên quan đến đề tài luận văn 1. Chính quyền cấp xã Đơn vị hành chính cấp xã là cấp thấp nhất trong hệ thống hành chính nhà nước ta hiện nay, có vai trò, vị trí đặc biệt quan trọng trong việc thực hiện các nhiệm vụ của quản lý của nhà nước và phục vụ người dân. Hệ thống đơn vị hành chính của Việt Nam theo Hiến pháp sửa đổi năm 2013 được quy định: - Cấp Trung ương; - Cấp tỉnh, gồm hai loại hình đơn vị hành chính: tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương; - Cấp huyện, gồm năm loại hình đơn vị hành chính: huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương; - Cấp xã (cấp cơ sở) gồm ba loại hình đơn vị hành chính: xã, phường, thị trấn: + Xã là một đơn vị hành chính - lãnh thổ ở vùng nông thôn, có ranh giới tự nhiên rõ rệt, được hình thành từ lâu trong lịch sử gắn với những truyền thống, tập quán và lịch sử riêng của cộng đồng dân cư.
Giữa các xã có những đặc trưng riêng, dấu hiệu riêng dễ phân biệt được. + Thị trấn cũng là một đơn vị hành chính - lãnh thổ như xã nhưng không phải là một vùng nông thôn mà mang đặc điểm, tính chất của một đô thị nhỏ, một trung tâm kinh tế - xã hội của một huyện hoặc một khu vực dân cư trong huyện. Mỗi thị trấn đều có ranh giới địa lý được xác định rõ rệt và có những đặc trưng riêng, để phân biệt thị trấn này với thị trấn khác hoặc với xã. + Phường là một đơn vị hành chính trong nội bộ thành phố, thị xã, được vạch giới một cách “nhân tạo” mang tính chất tương đối để thuận tiện cho việc quản lý hành chính.
10 Theo Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015, chính quyền cấp xã bao gồm Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp xã; theo đó: - Hội đồng nhân dân được xác định là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương và là cơ quan đại biểu, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân trên địa bàn cấp xã. Hội đồng nhân dân xã có 2 chức năng chủ yếu: + Một là, quyết đinh các chủ trương, biện pháp phát triển kinh tế - xã hội ở cơ sở; + Hai là, giám sát hoạt động của bộ máy hành chính cơ sở và việc thực hiện Hiến pháp, Luật và các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên đối với các cơ quan tổ chức khác trên địa bàn lãnh thổ. - Ủy ban nhân dân cấp xã là cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân cùng cấp; cơ quan hành chính nhà nước ở cấp xã. Ủy ban nhân dân cấp xã có chức năng chủ yếu sau: + Một là: tổ chức chỉ đạo thực hiện các nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp xã; + Hai là: quản lý hành chính nhà nước trên địa bàn theo phân cấp và ủy quyền.
Chính quyền cấp xã là cấp chính quyền cơ sở trong hệ thống hành chính nhà nước ở Việt Nam, có nhiệm vụ thực hiện quyền lực nhà nước ở địa phương, có chức năng thay mặt nhân dân địa phương, căn cứ vào nguyện vọng của nhân dân địa phương, quyết định và tổ chức thực hiện những vấn đề có liên quan đến phát triển kinh tế, văn hóa, xã hội, an ninh, quốc phòng và đời sống của nhân dân địa phương, theo Hiến pháp, pháp luật và các mệnh lệnh, quyết định của cấp trên. Cấp xã là nơi tiếp nhận và phản ánh tâm tư, nguyện vọng, lợi ích của nhân dân địa phương cũng như những điều kiện cụ thể ở địa phương. Các chủ trương của Đảng, chính sách, pháp luật của Nhà nước đều bắt nguồn từ cơ sở 11 và hướng về cơ sở. Đồng thời là nơi trực tiếp thỏa mãn, đáp ứng các nhu cầu hợp pháp của nhân dân, cung cấp dịch vụ cho nhân dân.
Chính vì vậy mà hoạt động của bộ máy hành chính nhà nước phù hợp hay không phù hợp, đáp ứng được hay không đáp ứng được nguyện vọng và lợi ích hợp pháp của nhân dân phụ thuộc vào năng lực hoạt động của chính quyền cấp xã. Chính quyền cấp xã mà đại diện là đội ngũ cán bộ, công chức cấp xã là những người trực tiếp thực thi pháp luật, chính sách của Nhà nước, đưa đường lối, chủ trương của Đảng vào cuộc sống. Đồng thời, phản ánh lại tính hiệu lực của hệ thống thể chế, chính sách. Do vậy, chất lượng của thể chế nhà nước phụ thuộc rất nhiều vào việc thực thi công vụ của cấp chính quyền này.
Chủ tịch Hồ Chí Minh đã dạy: “Cấp xã là cấp gần gũi dân nhất, là nền tảng của nền hành chính, cấp xã làm được thì mọi việc đều xong xuôi”. Công vụ và hoạt động công vụ Khi xem xét thuật ngữ “công vụ” có một số cách hiểu khác nhau ở các quốc gia, trong một quốc gia khái niệm này cũng có thể có những thay đổi nhất định về phạm vi điều chỉnh tùy vào từng thời kỳ lịch sử khác nhau gắn với sự thay đổi của thể chế công vụ. Tuy nhiên, công vụ thường được dùng để chỉ các hoạt động của cơ quan công quyền và gắn liền với tất cả các quy định của pháp luật liên quan đến hoạt động và con người thực thi hoạt động đó. Thuật ngữ công vụ - Civil Service đầu tiên được người Anh sử dụng để nói về quản lý thuộc địa ở Ấn Độ sau đó được sử dụng ở Anh vào năm 1854 với mục đích phân biệt hoạt động này với các hoạt động mang tính chất quân sự.
Ở Việt Nam, công vụ được xem là một loại lao động đặc thù để thực hiện nhiệm vụ quản lý nhà nước, để thi hành pháp luật, đưa pháp luật vào đời sống và để quản lý, sử dụng có hiệu quả công sản và ngân sách nhà nước phục vụ nhiệm vụ chính trị do Đảng Cộng sản Việt Nam và Nhà nước giao cho. Theo Điều 2, Luật Cán bộ, công chức năm 2008 của Việt Nam: “Hoạ đ ng 12 công vụ của cán b , công chức là việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của cán b , công chức eo qu định của Luậ v c c qu định khác có liên quan” [22]. Định nghĩa này gắn hoạt động công vụ với việc thực hiện nhiệm vụ chính trị do Đảng định hướng nhằm phục vụ “lợi ích công” và chủ thể nào thực hiện “lợi ích công” đó tức là đang thực thi công vụ. Như vậy, công vụ là hoạt động phục vụ nhà nước, được sử dụng quyền lực công, được đảm bảo bằng ngân sách Nhà nước, mang tính thường xuyên liên tục trong quá trình thực thi nhiệm vụ.
Nền công vụ là hệ thống những luật lệ, những qui tắc để đảm bảo cho hoạt động thực thi công vụ. Nền công vụ bao gồm các thể chế, hệ thống tổ chức, đội ngũ cán bộ, công chức và những điều kiện làm việc của cơ quan công quyền. Hoạt động công vụ là một loại hoạt động nhân danh quyền lực nhà nước (quyền lực công). Nói đến hoạt động công vụ là nói đến trách nhiệm của cán bộ, công chức trong quá trình thực hiện quyền và nghĩa vụ nhằm mục tiêu phục vụ người dân và xã hội.
Về mặt pháp lý, trách nhiệm của cán bộ, công chức thường được xem xét trong mối quan hệ thống nhất giữa quyền và nghĩa vụ. Do đó, hoạt động công vụ thể hiện trách nhiệm của cán bộ, công chức nhân danh quyền lực công thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được giao theo quy định của pháp luật. Với ý nghĩa quan trọng như vậy, bất kỳ Nhà nước nào cũng phải xây dựng một nền công vụ hiệu lực, hiệu quả và nhấn mạnh đến trách nhiệm công vụ. Nền công vụ của mỗi quốc gia luôn phải tương thích với thể chế chính trị và tổ chức bộ máy nhà nước hiện hành.
Các quốc gia có thể chế chính trị và tổ chức bộ máy nhà nước khác nhau thì quan niệm về hoạt động công vụ cũng có những điểm khác nhau. Tuy nhiên, xét đến cùng thì bản chất và mục tiêu cuối cùng của hoạt động công vụ đều giống nhau. Công vụ là lao động đặc thù của cán bộ, công chức trong bộ máy nhà nước, nhân danh quyền lực công để thực hiện nhiệm vụ quản lý nhà nước, thi hành pháp luật, đưa pháp luật vào cuộc sống và phục vụ nhân dân. 13 Ở Việt Nam, do đặc thù riêng, các cơ quan, tổ chức của Đảng, Nhà nước và tổ chức chính trị - xã hội là một hệ thống chính trị thống nhất dưới sự lãnh đạo của Đảng Cộng sản Việt Nam.
Giữa các cơ quan, tổ chức này luôn có sự liên thông trong sử dụng nguồn nhân lực. Do đó, hoạt động công vụ không chỉ thuần tuý là hoạt động của cán bộ, công chức nhân danh quyền lực công, mà còn được hiểu là các hoạt động trong phạm vi rộng hơn. Theo đó, hoạt động công vụ được hiểu là việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của cán bộ, công chức làm việc trong các cơ quan của Đảng, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội và trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập. Để khẳng định tính đặc thù này, Điều 2 Luật Cán bộ, công chức năm 2010 quy định hoạt động công vụ "là việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của cán bộ, công chức theo quy định của luật này và các quy định khác có liên quan".
Cán bộ, công chức khi tham gia hoạt động công vụ phải tuân thủ các nghĩa vụ và có trách nhiệm thực hiện đúng quyền hạn được giao. Để đạt được điều đó, bên cạnh năng lực, trình độ, cán bộ, công chức còn phải hội đủ và thường xuyên rèn luyện phẩm chất, đạo đức để bảo đảm các quy định về đạo đức công vụ, đặc biệt là trách nhiệm trong công vụ. Cán bộ, công chức Thuật ngữ "công chức", "viên chức" thường được hiểu một cách khái quát là những người được Nhà nước tuyển dụng, nhận một công vụ hoặc một nhiệm vụ nhất định, do Nhà nước trả lương và có nghĩa vụ, bổn phận phục vụ nhân dân, phục vụ Nhà nước theo các quy định của pháp luật. Tuy nhiên, phạm vi xác định công chức hoặc viên chức lại là khác nhau đối với mỗi quốc gia khác nhau phụ thuộc vào thể chế chính trị, cách thức tổ chức bộ máy nhà nước, và của lịch sử, văn hoá dân tộc mỗi quốc gia.
14 Ở nước ta, khái niệm “cán bộ”, “công chức” có từ lâu.