Chương 1 LÝ LUẬN VỀ CƯỠNG CHẾ THU HỒI ĐẤT VÀ PHÁP LUẬT VỀ CƯỠNG CHẾ THU HỒI ĐẤT 1. Lý luận về cưỡng chế thu hồi đất 1. Khái niệm và đặc điểm của cưỡng chế thu hồi đất i) Khái niệm cưỡng chế thu hồi đất “Cưỡng chế” theo Từ điển tiếng Việt là “bắt phải tuân theo bằng sức mạnh quyền lực” hoặc “dùng quyền lực nhà nước bắt phải tuân theo”. Các quy định về cưỡng chế thực hiện quyết định THĐ (gọi tắt là cưỡng chế THĐ) đã có trong pháp luật nước ta từ rất sớm2.
Tuy nhiên, cho đến nay không có văn bản quy phạm pháp luật nào giải thích cụ thể khái niệm cưỡng chế THĐ. Về phương diện khoa học luật, cưỡng chế THĐ là loại cưỡng chế hành chính. Do đó, có thể hiểu cưỡng chế THĐ là hoạt động của cơ quan chức năng tiến hành khi có quyết định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền; là biện pháp bắt buộc của cơ quan nhà nước áp dụng đối với người có đất bị thu hồi mà không chấp hành quyết định THĐ. Nói cách khác, cưỡng chế THĐ là biện pháp pháp lý nhằm đảm bảo hiệu lực chấm dứt một quan hệ pháp luật về đất đai.
Trong thời hạn sử dụng đất, người sử dụng đất được thực hiện quyền, nghĩa vụ của mình, được Nhà nước bảo hộ khi người khác xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp về đất đai của mình. Nhà nước quyết định thu hồi đất của người sử dụng đất phải thuộc một trong các trường hợp được quy định tại khoản 1 Điều 16 Luật Đất đai năm 2013, cụ thể: - Thu hồi đất vì mục đích quốc phòng, an ninh, phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, cộng cộng. - Thu hồi đất do vi phạm pháp luật về đất đai. 2 Xem Điều 37 Nghị định số 22 ngày 24/4/1998 về việc đền bù thiệt hại khi Nhà nước THĐ để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng.
8 - Thu hồi đất do chấm dứt việc sử dụng đất theo pháp luật, tự nguyện trả lại đất, có nguy cơ đe dọa tính mạng con người. Người sử dụng đất có nghĩa vụ giao lại đất khi Nhà nước có quyết định thu hồi đất. Trường hợp người sử dụng đất không chấp hành quy định pháp luật về việc giao lại đất, Nhà nước sẽ tiến hành cưỡng chế thu hồi đất. Như vậy, việc thu hồi đất là một vấn đề nhạy cảm, nó ảnh hưởng trực tiếp đến đời sống sinh hoạt và sản xuất, kinh doanh của người dân, do đó việc cưỡng chế thu hồi đất chỉ được thực hiện khi thỏa mãn các điều kiện và tuân thủ đúng trình tự, thủ tục3.
Đặc biệt, việc cưỡng chế THĐ chỉ được thực hiện sau khi vận động, thuyết phục mà người có đất bị thu hồi không giao lại đất và đã thực hiện phương án tái định cư khi cưỡng chế. ii) Đặc điểm của cưỡng chế thu hồi đất Căn cứ vào chủ thể áp dụng, trường hợp áp dụng và mục đích áp dụng, có thể kết luận rằng, cưỡng chế THĐ là một dạng cưỡng chế hành chính, nó có các đặc điểm sau: Thứ nhất, quyết định cưỡng chế THĐ là một quyết định hành chính cá biệt. Quyết định THĐ là một giai đoạn bắt buộc phải có trong hoạt động THĐ, bởi đó chính là cơ sở để thực hiện việc bồi thường, hỗ trợ, tái định cư sau này cho người có đất bị thu hồi. Còn quyết định cưỡng chế THĐ không phải một giai đoạn bắt buộc phải có trong quá trình THĐ.
Thật vậy, nếu người có đất bị thu hồi chấp hành quyết định THĐ thì không có sự xuất hiện của quyết định hành chính cá biệt này. Quyết định cưỡng chế THĐ có đầy đủ đặc điểm của quyết định hành chính cá biệt là: để giải quyết các vụ việc cá biệt - cụ thể, chỉ có hiệu lực đối với đối tượng cụ thể và chỉ được áp dụng một lần4. 3 Trương Việt Hoa (2018), PGS. Phạm Hữu Nghị hướng dẫn, Pháp luật về cưỡng chế thu hồi đất và vấn đề thực tiễn thi hành trên địa bàn thành phố Hà Nội, Luận văn thạc sĩ luật học, tr.
Nguyễn Cửu Việt (2013), Giáo trình Luật hành chính Việt Nam, Nxb. Chính trị quốc gia, Hà Nội, tr. 9 Thứ hai, cưỡng chế THĐ do Chủ tịch UBND cấp huyện quyết định áp dụng theo một trình tự, thủ tục chặt chẽ. Cưỡng chế THĐ là một dạng cưỡng chế hành chính nên phải do cơ quan hành chính nhà nước thực hiện.
Điểm đặc biệt của Luật Đất đai năm 2013 và các văn bản hướng dẫn thi hành là chỉ có Chủ tịch UBND cấp huyện mới có thẩm quyền ban hành quyết định cưỡng chế thực hiện quyết định THĐ và tổ chức thực hiện quyết định cưỡng chế5. Chính điểm đặc biệt này đã dẫn đến không ít khó khăn cho các địa phương khi áp dụng biện pháp cưỡng chế trong một số trường hợp quan trọng, đặc biệt. Thứ ba, cưỡng chế THĐ được áp dụng đối với các đối tượng có hành vi không tuân thủ các quyết định hành chính của cơ quan nhà nước có thẩm quyền mà cụ thể là Quyết định THĐ. Ở đây, điểm khác nhau có tính mấu chốt là: cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt hành chính là cưỡng chế một hành vi vi phạm pháp luật, đã có kết luận của các chủ thể có thẩm quyền.
Trong khi đó, cưỡng chế THĐ là việc cưỡng chế một hành vi trái với quyết định của chủ thể có thẩm quyền; tuy nhiên, vẫn chưa có đủ cơ sở để kết luận hành vi ấy có vi phạm pháp luật hay không. Chính vì vậy, cưỡng chế THĐ không cần phải ban hành quyết định xử phạt trước khi ra quyết định và tiến hành cưỡng chế6. Mặt khác, do tính chất đặc thù của hoạt động THĐ, pháp luật quy định theo hướng “THĐ trước, giải quyết khiếu nại sau”, cụ thể như sau: “Trong khi chưa có quyết định giải quyết khiếu nại thì vẫn phải tiếp tục thực hiện quyết định thu hồi đất, quyết định cưỡng chế thu hồi đất”7. Tiếp đó, “trường hợp cơ quan nhà nước có thẩm quyền giải quyết khiếu nại có kết luận việc thu hồi đất là trái pháp luật thì phải dừng cưỡng chế nếu việc cưỡng chế chưa hoàn thành; hủy bỏ quyết định thu hồi đất đã ban hành và bồi thường thiệt hại do quyết định thu hồi đất gây ra 5 Khoản 3 Điều 71 Luật Đất đai năm 2013.
Phan Trung Hiền (2014), Những điều cần biết về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi nhà nước thu hồi đất, Nxb.Chính trị quốc gia, Hà Nội. 7 Khoản 6 Điều 17 Nghị định số 43/2014/NĐ-CP. Chính đặc tính này làm cho việc cưỡng chế THĐ gặp nhiều khó khăn hơn bất kỳ loại cưỡng chế nào khác. Đa số các loại cưỡng chế trong pháp luật Việt Nam như: cưỡng chế thi hành án dân sự, cưỡng chế kỷ luật… đều là những cưỡng chế đã có phán quyết về tính pháp lý của hành vi vi phạm pháp luật trước đó nên cơ sở của việc cưỡng chế là rõ ràng và không còn lý do gì để bàn cãi.
Thứ tư, cưỡng chế THĐ không chỉ nhằm bảo đảm thực hiện, bảo vệ các quy phạm của ngành luật đất đai mà còn bảo đảm thực hiện và bảo vệ các quy phạm của các ngành luật khác. Luật đất đai là ngành luật đặc biệt trong hệ thống pháp luật Việt Nam, vì nó vừa có yếu tố mang bản chất hành chính vừa có yếu tố mang bản chất dân sự. Chẳng hạn, quyết định THĐ là một quyết định hành chính với phương pháp điều chỉnh là mệnh lệnh, quyền uy, phục tùng, thì quyết định bồi thường, hỗ trợ, tái định cư ít nhiều thể hiện yếu tố dân sự. Bản thân thuật ngữ “bồi thường” đã ít nhiều thể hiện yếu tố dân sự - yếu tố của bình đẳng và thỏa thuận9.
Mặt khác, THĐ để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng còn liên quan đến một số ngành luật như: hành chính, đầu tư, xây dựng; doanh nghiệp… Vì thế, THĐ và cưỡng chế THĐ không chỉ liên quan đến ngành luật đất đai mà còn liên quan đến nhiều ngành luật khác trong hệ thống pháp luật Việt Nam ở nhiều lĩnh vực khác như dân sự, kinh tế, hành chính,. Thứ năm, đối tượng cưỡng chế không phải chịu chi phí thực hiện cưỡng chế mà tính vào vốn dự án hoặc ứng trước từ Tổ chức phát triển quỹ đất. Đây cũng là điểm phân biệt giữa cưỡng chế THĐ theo quy hoạch và các hình thức cưỡng chế hành chính khác10. Thứ sáu, cưỡng chế thực hiện quyết định THĐ chỉ được áp dụng khi xét thấy cần thiết và phải bảo đảm hiệu quả thiết thực khi quyết định áp dụng.
Đặc 8 Khoản 6 Điều 17 Nghị định số 43/2014/NĐ-CP. Phan Trung Hiền – Phó trưởng khoa Luật, Trường Đại học Cần Thơ (2012), Bài viết “Hoàn thiện pháp luật về thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư trong giai đoạn hiện nay”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 23/2012. Phan Trung Hiền, sđd. 11 điểm này thể hiện rõ nét trong cả ba góc độ: khoa học quản lý; chủ trương, chính sách, pháp luật của Đảng, Nhà nước về đất đai và thực tiễn áp dụng pháp luật cưỡng chế THĐ.
Điều này đòi hỏi các cơ quan có thẩm quyền phải có hướng dẫn về nghiệp vụ những yếu tố cần và đủ khi ban hành và tổ chức thực hiện quyết định cưỡng chế THĐ11. Mục đích cưỡng chế thu hồi đất Về nguyên tắc, Nhà nước giao quyền sử dụng đất cho người dân, người dân khi được giao quyền sử dụng đất được thực hiện quyền, nghĩa vụ của mình trong thời hạn sử dụng đất, được Nhà nước bảo hộ khi người khác xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp về đất đai của mình. Nếu hết thời hạn sử dụng đất hoặc thuộc một trong các trường hợp khác được quy định trong luật thì Nhà nước quyết định thu hồi đất của người sử dụng đất. Người sử dụng đất có nghĩa vụ giao lại đất khi Nhà nước có quyết định thu hồi đất.
Tuy nhiên, trên thực tế, vẫn có những bất đồng từ phía người có đất bị thu hồi với Nhà nước trong quá trình thu hồi đất. Để thực hiện chính sách về đất đai, các cơ quan chức năng tiến hành áp dụng một số biện pháp từ vận động, thuyết phục đến cưỡng chế THĐ đối với người có đất bị thu hồi. Theo đó, cưỡng chế thu hồi đất là giải pháp cuối cùng để thực hiện việc thu hồi đất khi người có đất bị thu hồi không hợp tác. Như vậy, mục đích của việc cưỡng chế THĐ là nhằm buộc người có đất bị thu hồi phải thực hiện quyết định THĐ.