Chương 1 CƠ SỞ KHOA HỌC VỀCUNG ỨNG DỊCH VỤHÀNH CHÍNH CÔNG 1. Một số khái niệm cơ bản 1. Dịch vụ công Về lý thuyết, DVC là những dịch vụ có đặc tính là không loại trừ và không cạnh tranh trong tiêu dùng. Không loại trừ có nghĩa là tất cả mọi người đều sử dụng, tiêu dùng dịch vụ này, bất kể họ có trả tiền cho dịch vụ hay không.
Không cạnh tranh, có nghĩa là việc sử dụng, tiêu dùng của người này không ảnh hưởng đến sử dụng, tiêu dùng của người khác. Khái niệm DVC ở tiếng Anh là "public Service và tiếng Pháp là Service publique. Theo đó, dịch vụ (service) nghĩa là phục vụ. Như vậy, theo từ điển Le Petit Larousse “Dịch vụ công là hoạt động với lợi ích chung, do một cơ quan nhà nước hoặc tư nhân đảm nhận”.
Từ đó vấn đề được đặt ra là không phải ai là người trực tiếp cung ứng một dịch vụ phục vụ lợi ích chung mà là ở chỗ ai chịu trách nhiệm cuối cùng về việc cung ứng DVC này cho xã hội, nhằm bảo đảm công bằng và ổn định xã hội. Theo từ điển Oxford, dịch vụ công: “Dịch vụ được cung cấp bởi Chính phủ hoặc một tổ chức chính thức cho người dân trong một xã hội cụ thể”. Ở Việt Nam, Nghị quyết Hội nghị lần thứ 7 Ban Chấp hành Trung ương Đảng khoá VIII (năm 1999) lần đầu tiên đề cập đến khái niệm “dịch vụ công”. Trong giới khoa học, dù có nhiều cách định nghĩa về DVC, nhưng nhiều người đã chung quan điểm: “Dịch vụ công là những hoạt động của các tổ chức nhà nước hoặc của các doanh nghiệp, tổ chức xã hội, tư nhân được nhà nước uỷ quyền để thực hiện nhiệm vụ do pháp luật quy định, phục vụ trực 9 tiếp nhu cầu thiết yếu chung của cộng đồng, công dân, theo nguyên tắc không vụ lợi, đảm bảo sự công bằng và ổn định xã hội”.
Theo nội hàm của khái niệm DVC hiện nay mà Việt Nam đang sử dụng có thể phân biệt ba nhóm dịch vụ chủ yếu. Một là, nhóm dịch vụ hành chính công; hai là nhóm dịch vụ công cộng và ba là, nhóm dịch vụ công ích. Theo tác giả Vũ Quỳnh thì “DVC là những hoạt động phục vụ các lợi ích chung thiết yếu, các quyền và nghĩa vụ cơ bản của các tổ chức và công dân do nhà nước trực tiếp đảm nhận hay ủy nhiệm cho các cơ sở ngoài nhà nước thực hiện nhằm đảm bảo trật tự và công bằng xã hội” [41]. DVC là những dịch vụ đáp ứng nhu cầu chung, nhu cầu cơ bản và thiết yếu của công dân và toàn xã hội do nhà nước hoặc tổ chức ngoài nhà nước đứng ra cung cấp không vì mục tiêu lợi nhuận.
Trong đó, nhà nước giữ vai trò quyết định đối với hoạt động cung cấp DVC. Cung ứng dịch vụ công DVC được hiểu là những hoạt động phục vụ nhu cầu thiết yếu của xã hội và người dân; vì lợi ích chung của cộng đồng, của xã hội; do Nhà nước trực tiếp đảm nhận hay ủy quyền và tạo điều kiện cho khu vực tư nhân thực hiện. Cung ứng dịch vụ (Sevice delivery) được hiểu “liên quan đến việc cung cấp hàng hóa công hữu hình và bản thân các dịch vụ vô hình”. Như vậy, DVC không chỉ thuần tuý là dịch vụ do Nhà nước cung cấp, bản chất của nó là sự cung ứng hàng hóa, sản phẩm hữu hình hoặc vô hình cho lợi ích công cộng.
Theo đó, xuất hiện các mô hình CƯDVC: mô hình nhà nước cung cấp tài chính và tổ chức cung ứng dịch vụ; mô hình tư nhân cung ứng tài chính và tư nhân tổ chức cung ứng dịch vụ; mô hình liên kết giữa nhà nước và tư nhân trong cung ứng dịch vụ; mô hình “lấp chỗ trống” (thay thế). Khi hoạt động cung ứng dịch vụ còn khoảng trống nào đó chưa được tính đến thì các cá nhân, tổ chức sẽ được quyền đề xuất bổ sung và thực hiện. 10 Việc CƯDVC được chia thành khu vực CƯDVC cốt lõi. Theo đó, khu vực cốt lõi này sẽ cung cấp dịch vụ dựa trên cơ sở pháp lý và các nguyên tắc trong quản lý công.
Đối với khu vực CƯDVC mở rộng, chủ yếu dựa trên nhu cầu người thụ hưởng, do đó mang tính cạnh tranh cao. Hoạt động CƯDVC được thực hiện trên nguyên tắc, cái gì xã hội làm được thì “Nhà nước sẽ chuyển giao”. Nhà nước chỉ đảm nhận cung ứng các DVC cốt lõi mà không thể thay thế được. Dịch vụ hành chính công Đây là loại dịch vụ gắn liền với chức năng QLNN nhằm đáp ứng yêu cầu của người dân.
Do vậy, cho đến nay đối tượng cung ứng duy nhất các DVC này là cơ quan công quyền hay các cơ quan do nhà nước thành lập được ủy quyền thực hiện cung ứng dịch vụ hay DVC. Đây là một phần trong chức năng QLNN. Để thực hiện chức năng này, nhà nước phải tiến hành những hoạt động phục vụ trực tiếp như cấp giấy phép, giấy chứng nhận, đăng ký, công chứng, thị thực, hộ tịch (Ở một số nước, DVHCC được coi là một loại hoạt động riêng, không nằm trong phạm vi DVC. Ở nước ta, một số nhà nghiên cứu cũng có quan điểm như vậy).
Người dân được hưởng những dịch vụ này không theo quan hệ cung cầu, ngang giá trên thị trường, mà thông qua việc đóng lệ phí hoặc phí cho cơ quan hành chính nhà nước. Phần lệ phí này mang tính chất hỗ trợ cho ngân sách nhà nước [4,7,42]. Hiện nay “nhiều nước không sử dụng khái niệm DVHCC mà chỉ sử dụng khái niệm DVC với nghĩa là tất cả dịch vụ nào thuộc về chức năng, nhiệm vụ của nhà nước”. Đồng thời, nhiều quốc gia trong đó có Việt Nam sử dụng khái niệm DVHCC vì hiện nay Nhà nước còn quản lý khá nhiều hoạt động của các tổ chức, công dân trên các lĩnh vực và các tổ chức, công dân phải xin phép các cơ quan nhà nước đối với nhiều loại hoạt động “trong điều kiện đó chúng ta gọi loại dịch vụ đặc thù này là DVHCC (hoặc dịch vụ hành chính) là cần thiết để phân biệt nó với loại dịch vụ phục vụ các nhu cầu có 11 tính phúc lợi xã hội”.
Hơn thế nữa, việc thừa nhận khái niệm DVHCC rất phù hợp với xu thế đổi mới trong hoạt động QLNN ở nước ta khi “xác định đây là một loại hình DVC còn là để thúc đẩy thái độ phục vụ người dân của cán bộ, cơ quan nhà nước, tránh tình trạng cửa quyền hiện vẫn đang tồn tại trong các cơ quan hành chính và công chức hiện nay”. Như vậy, hiện nay ở nước ta khái niệm DVHCC được sử dụng để chỉ một loại hình DVC đặc thù gắn liền với chức năng quản lý của các cơ quan nhà nước nhằm đáp ứng yêu cầu của người dân, chủ thể cung ứng các DVHCC là cơ quan nhà nước hoặc các cơ quan được Nhà nước ủy quyền [31,35]. Về mặt pháp lý, Nghị định số 64/2007/NĐ-CP ngày 10/4/2007 của Chính phủ xác định: “DVHCC là những dịch vụ liên quan đến hoạt động thực thi pháp luật, không nhằm mục tiêu lợi nhuận, do cơ quan nhà nước (hoặc tổ chức, doanh nghiệp được ủy quyền) có thẩm quyền cấp cho tổ chức, cá nhân dưới hình thức các loại giấy tờ có giá trị pháp lý trong các lĩnh vực mà cơ quan nhà nước đó quản lý”. Tuy nhiên, Nghị định số 43/2011/NĐ-CP ngày 13/6/2011 của Chính phủ lại xác định: “DVHCC là những dịch vụ liên quan đến hoạt động thực thi pháp luật, không nhằm mục tiêu lợi nhuận, do cơ quan nhà nước có thẩm quyền cấp cho tổ chức, cá nhân dưới hình thức các loại giấy tờ có giá trị pháp lý trong các lĩnh vực mà cơ quan nhà nước đó quản lý”.
Như vậy, khái niệm DVHCC trong Nghị định số 64/2007/NĐ-CP có nội hàm rộng hơn trong Nghị định số 43/2011/NĐ-CP vì Nghị định số 43/2011/NĐ-CP xác định chủ thể CƯDVHCC là “cơ quan nhà nước có thẩm quyền”, trong khi đó Nghị định số 64/2007/NĐ-CP xác định chủ thể CƯDVHCC là “cơ quan nhà nước (hoặc tổ chức, doanh nghiệp được ủy quyền) có thẩm quyền”. Như vậy, DVHCC là một loại hình DVC do các cơ quan hành chính nhà nước thực hiện để phục vụ các quyền và nghĩa vụ cơ bản của tổ chức và công dân. Nói cách khác, DVHCC là những hoạt động phục vụ các quyền và 12 nghĩa vụ cơ bản của các tổ chức và công dân, do các cơ quan hành chính nhà nước thực hiện dựa vào thẩm quyền hành chính - pháp lý của Nhà nước”. Đặc điểm, vai trò của dịch vụ hành chính công 1.
Đặc điểm Thứ nhất, việc CƯDVHCC luôn gắn với thẩm quyền mang tính quyền lực pháp lý, gắn với các hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước trong việc cấp các loại giấy phép, giấy khai sinh, chứng minh thư nhân dân; công chứng, xử lý và xử phạt hành chính, kiểm tra, thanh tra hành chính. Loại dịch vụ này chỉ có thể do các cơ quan hành chính nhà nước thực hiện. Thứ hai, phục vụ cho hoạt động quản lý của Nhà nước. DVHCC bản thân nó không thuộc về chức năng QLNN, song lại là những hoạt động nhằm phục vụ cho chức năng quản lý.
DVHCC là những dịch vụ mà nhà nước bắt buộc và khuyến khích người dân phải làm để bảo đảm trật tự và an toàn xã hội. Nhu cầu được cấp các loại giấy tờ trên không xuất phát từ nhu cầu tự thân của họ, mà xuất phát từ những quy định có tính chất bắt buộc của nhà nước. Càng nhiều người sử dụng DVHCC thì càng tạo điều kiện cho hoạt động QLNN được thực hiện tốt hơn. Thứ ba, DVHCC là những hoạt động không vụ lợi, nếu có thu tiền thì thu dưới dạng lệ phí để nộp ngân sách nhà nước.
Lệ phí không mang tính chất bù đắp hao phí lao động cho bản thân người cung cấp dịch vụ, mà chủ yếu là nhằm tạo ra sự công bằng giữa người sử dụng dịch vụ với người không sử dụng dịch vụ. Thứ tư, mọi người dân có quyền ngang nhau trong việc tiếp cận và sử dụng các DVHCC với tư cách là đối tượng phục vụ của chính quyền. Nhà nước có trách nhiệm và nghĩa vụ cung cấp dịch vụ để phục vụ cho mọi người dân, không phân biệt đó là người như thế nào. Vai trò của dịch vụ hành chính công CƯDVHCC có vai trò rất quan trọng, chất lượng DVHCC tốt sẽ mang lại nhiều thuận lợi cho người dân và doanh nghiệp.
Cải thiện chất lượng CƯDVHCC là hết sức quan trọng. Bên cạnh chức năng QLNN, chức năng phục vụ cung cấp DVHCC là rất cấp thiết cho người dân và doanh nghiệp.