Chương I : Vai trò của cung ứng dịch vụ công đối với việc cải thiện đời sống người lao động ở các Khu công nghiệp 1, Một số vấn đề cơ bản về dịch vụ công 1.Quan niệm và phân loại dịch vụ công Dịch vụ công (từ tiếng Anh là “public service”) có quan hệ chặt chẽ với phạm trù hàng hóa công cộng. Theo ý nghĩa kinh tế học, hàng hóa công cộng có một số đặc tính cơ bản như: 1. Là loại hàng hóa mà khi đã được tạo ra thì khó có thể loại trừ ai ra khỏi việc sử dụng nó; 2. Việc tiêu dùng của người này không làm giảm lượng tiêu dùng của ngườikhác; 3.
Không thể vứt bỏ được, tức là ngay khi không được tiêu dùng thì hàng hóa công cộng vẫn tồn tại. Nói một cách giản đơn, thì những hàng hóa nào thỏa mãn cả ba đặc tính trên được gọi là hàng hóa công cộng thuần túy, và những hàng hóa nào không thỏa mãn cả ba đặc tính trên được gọi là hàng hóa công cộng không thuần túy. Khái niệm “dịch vụ công” được sử dụng phổ biến rộng rãi ở châu Âu sau Chiến tranh thế giới lần thứ hai. Theo quan niệm của nhiều nước, dịch vụ công luôn gắn với vai trò của nhà nước trong việc cung ứng các dịch vụ này.
Từ giác độ chủ thể quản lý nhà nước, các nhà nghiên cứu hành chính cho rằng dịch vụ công là những hoạt động của cơ quan nhà nước trong việc thực thi chức năng quản lý hành chính nhà nước và đảm bảo cung ứng các hàng hóa công cộng phục vụ nhu cầu chung, thiết yếu của xã hội. Cách hiểu này nhấn mạnh vai trò và trách nhiệm của nhà nước đối với những hoạt động cung cấp hàng hóa công cộng. Cách tiếp cận khác xuất phát từ đối tượng được hưởng hàng hóa công cộng cho rằng đặc trưng chủ yếu của dịch vụ công là hoạt động đáp ứng nhu cầu thiết yếu của xã hội và cộng đồng, còn việc tiến hành hoạt động ấy có thể do nhà nước hoặc tư nhân đảm nhiệm. Từ điển Petit Larousse của Pháp xuất bản năm 1992 đã định nghĩa: “dịch vụ công là hoạt động vì lợi ích chung, do cơ quan nhà nước hoặc tư nhân đảm nhiệm”.
Khái niệm và phạm vi dịch vụ công có sự biến đổi tùy thuộc vào bối cảnh của mỗi quốc gia. Chẳng hạn, ở Canada, có tới 34 loại hoạt động được coi là dịch vụ công, từ quốc phòng, an ninh, pháp chế, đến các chính sách kinh tế- xã hội (tạo việc làm, quy hoạch, bảo vệ môi trường, và các hoạt động y tế, giáo dục, văn hoá, Nguyễn Mai Như Trang-Kinh tế phát triển 48B Chuyên đề tốt nghiệp 5 Đại học Kinh tế Quốc Dân bảo hiểm xã hội,…). Trong khi đó, Pháp và Italia đều quan niệm dịch vụ công là những hoạt động phục vụ nhu cầu thiết yếu của người dân do các cơ quan nhà nước đảm nhiệm hoặc do các tổ chức tư nhân thực hiện theo những tiêu chuẩn, quy định của nhà nước. Tuy vậy, ở mỗi nước lại có nhận thức khác nhau về phạm vi của dịch vụ công.
Ở Pháp, khái niệm dịch vụ công được hiểu rộng, bao gồm không chỉ các hoạt động phục vụ nhu cầu về tinh thần và sức khoẻ của người dân (như giáo dục, văn hoá, y tế, thể thao…, thường được gọi là hoạt động sự nghiệp), các hoạt động phục vụ đời sống dân cư mang tính công nghiệp (điện, nước, giao thông công cộng, vệ sinh môi trường,.thường được gọi là hoạt động công ích), hay các dịch vụ hành chính công, bao gồm hoạt động của cơ quan hành chính về cấp phép, hộ khẩu, hộ tịch,… mà cả hoạt động thuế vụ, trật tự, an ninh, quốc phòng…; còn ở Italia dịch vụ công được giới hạn chủ yếu ở hoạt động sự nghiệp (y tế, giáo dục) và hoạt động kinh tế công ích (điện, nước sạch, vệ sinh môi trường) và các hoạt động cấp phép, hộ khẩu, hộ tịch do cơ quan hành chính thực hiện. Trong thực tế ở Việt Nam, khái niệm dịch vụ công được hiểu theo nghĩa hẹp hơn so với quốc tế; tức là không bao gồm các chức năng công quyền, như lập pháp, hành pháp, tư pháp, an ninh, quốc phòng, ngoại giao. Xét về phạm vi thì khái niệm dịch vụ công theo nghĩa rộng mà quốc tế thường dùng bao gồm hầu như toàn bộ khu vực hành chính - sự nghiệp (theo cách gọi thông dụng ở Vịêt Nam). Còn khái niệm dịch vụ công theo nghĩa hẹp mà Việt Nam đang dùng thì có phạm vi gần trùng với khu vực sự nghiệp cộng với những dịch vụ hành chính công.
Có thể thấy rằng khái niệm và phạm vi các dịch vụ công cho dù được tiếp cận ở nhiều góc độ khác nhau, chúng đều có tính chất chung là nhằm phục vụ cho nhu cầu và lợi ích chung thiết yếu của xã hội, của cộng đồng dân cư và nhà nước có trách nhiệm đảm bảo các dịch vụ này cho xã hội. Ngay cả khi nhà nước chuyển giao một phần việc cung ứng dịch vụ công cho khu vực tư nhân thì nhà nước vẫn có vai trò điều tiết nhằm đảm bảo sự công bằng trong phân phối các dịch vụ này và khắc phục các bất cập của thị trường. Từ những tính chất trên đây, dịch vụ công có thể được hiểu là những hoạt động phục vụ nhu cầu thiết yếu của xã hội, vì lợi ích chung của cộng đồng, của xã hội, do nhà nước trực tiếp đảm nhận hay ủy quyền và tạo điều kiện cho khu vực tư nhân thực hiện. * Phạm vi dịch vụ công: Phạm vi các dịch vụ công biến đổi tuỳ thuộc thể chế của từng nước, ở từng thời kỳ liên quan đến mức sống của người dân tương Nguyễn Mai Như Trang-Kinh tế phát triển 48B Chuyên đề tốt nghiệp 6 Đại học Kinh tế Quốc Dân ứng với trình độ phát triển kinh tế.
Chính vì vậy, áp đặt một chuẩn mực chung cứng nhắc cho mọi nước là điều không thể. Có những nước quan niệm phạm vi dịch vụ công rất rộng, theo đó toàn bộ mọi hoạt động của nhà nước đều được coi là dịch vụ công. Chẳng hạn, ở Canađa có tới 34 loại hoạt động được coi là dịch vu công, từ quốc phòng, an ninh, pháp chế, đến các chính sách kinh tế- xã hội (tạo việc làm, quy hoạch, bảo vệ môi trường, và các hoạt động y tế, giáo dục, văn hoá, bảo hiểm xã hội,…). Tương tự như vậy, ThuỵĐiển phân cấp rõ những dịch vụ công mà từng cấp chính quyền phải đảm nhiệm, trong đó đặc biệt chú ý các dịch vụ công về phúc lợi công cộng hoàn toàn miễn phí (như bảo hiểm thất nghiệp, trợ cấp xã hội,…).
Nhìn chung, các nước đều đặc biệt coi trọng các hoạt động chăm sóc y tế và giáo dục đào tạo. Việc bao quát phạm vi rất rộng về dịch vụ công như trên là xu thế phát triển chung về lâu dài, song trước mắt chỉ phù hợp với những nước có trình độ phát triển cao. Đối với nhóm nước còn đang ở trình độ phát triển thấp như Việt Nam, chúng ta nên tập trung nhiều hơn vào chức năng phục vụ xã hội của nhà nước. Từ đó, làm hẹp hơn phạm vi dịch vụ công, tập trung vào các lợi ích chung cấp thiết nhất của người dân, đảm bảo cuộc sống ổn định và an toàn.
Điều quan trọng là chúng ta phải sớm tách hoạt động dịch vụ công (lâu nay gọi là hoạt động sự nghiệp) ra khỏi hoạt động hành chính công quyền như chủ trương của Chính phủ đã đề ra, nhằm xoá bỏ cơ chế bao cấp, giảm tải cho bộ máy nhà nước, khai thác mọi nguồn lực tiềm tàng trong xã hội, và nâng cao chất lượng của dịch vụ công phục vụ người dân. - Các loại dịch vụ công: Cần thiết phải có sự phân loại đúng đắn các hình thức dịch vụ công để hình thành cơ chế quản lý phù hợp. Thí dụ, đối với các loại hình dịch vụ công quan trọng nhất, thiết yếu nhất như y tế, giáo dục, cơ sở hạ tầng, xóa đói giảm nghèo…, nhà nước có trách nhiệm dành cho chúng những nguồn lực ưu tiên. Dịch vụ công có thể phân loại theo nhiều tiêu chí khác nhau, xét theo tính chất của dịch vụ, hoặc theo các hình thức dịch vụ cụ thể,… Thí dụ, xét theo tiêu chí chủ thể cung ứng, dịch vụ công được chia thành ba loại, như sau: - Dịch vụ công do cơ quan nhà nước trực tiếp cung cấp: Đó là những dịch vụ công cộng cơ bản do các cơ quan của nhà nước cung cấp.
Thí dụ, an ninh, giáo dục phổ thông, chăm sóc y tế công cộng, bảo trợ xã hội,… -Dịch vụ công do các tổ chức phi chính phủ và khu vực tư nhân cung cấp, gồm những dịch vụ mà Nhà nước có trách nhiệm cung cấp, nhưng không trực tiếp thực hiện mà uỷ nhiệm cho tổ chức phi chính phủ và tư nhân thực Nguyễn Mai Như Trang-Kinh tế phát triển 48B Chuyên đề tốt nghiệp 7 Đại học Kinh tế Quốc Dân hiện, dưới sự đôn đốc, giám sát của nhà nước. Thí dụ, các công trình công cộng do chính phủ gọi thầu có thể do các công ty tư nhân đấu thầu xây dựng. - Dịch vụ công do tổ chức nhà nước, tổ chức phi chính phủ, tổ chức tư nhân phối hợp thực hiện. Loại hình cung ứng dịch vụ này ngày càng trở nên phổ biến ở nhiều nước.
Như ở Trung quốc, việc thiết lập hệ thống bảo vệ trật tự ở các khu dân cư là do cơ quan công an, tổ chức dịch vụ khu phố và ủy ban khu phố phối hợp thực hiện. Dựa vào tính chất và tác dụng của dịch vụ được cung ứng, có thể chia dịch vụ công thành các loại như sau: - Dịch vụ hành chính công: Đây là loại dịch vụ gắn liền với chức năng quản lý nhà nước nhằm đáp ứng yêu cầu của người dân. Do vậy, cho đến nay, đối tượng cung ứng duy nhất các dịch vụ công này là cơ quan công quyền hay các cơ quan do nhà nước thành lập được ủy quyền thực hiện cung ứng dịch vụ hành chínhcông. Đây là một phần trong chức năng quản lý nhà nước.
Để thực hiện chức năng này, nhà nước phải tiến hành những hoạt động phục vụ trực tiếp như cấp giấy phép, giấy chứng nhận, đăng ký, công chứng, thị thực, hộ tịch,… (Ở một số nước, dịch vụ hành chính công được coi là một loại hoạt động riêng, không nằm trong phạm vi dịch vụ công. Ở nước ta, một số nhà nghiên cứu cũng có quan điểm như vậy).