đặt vấn đề cung cấp dịch vụ công cộng phải mang ý nghĩa chính trị [22, tr. Nhìn chung, ít có ý kiến phản đối các lập luận nêu trên. Tuy nhiên, phương thức cung cấp các dịch vụ công cộng như thế nào lại phụ thuộc vào cách thức hành động của các cơ quan nhà nước và đây là lĩnh vực có nhiều ý kiến khác nhau mà cơ sở của nó là quan điểm về lựa chọn công cộng. Lý thuyết lựa chọn công cộng do Buchanna và Tullock khởi xướng cho rằng, các lựa chọn công cộng theo nguyên tắc đa số có thể gây thiệt hại cho thiểu số và gọi đó là chi phí ngoại sinh của việc ra quyết định tập thể.
Các tác giả chỉ ra rằng, khi tính đến tất cả các thành viên, các quyết định tập thể, nếu không bị ràng buộc bởi những quy tắc nhất định, sẽ có thể dẫn đến khả năng tổng các chi phí sẽ lớn hơn lợi ích của hàng hóa công cộng. Lý thuyết người đại diện do Spence và Zeckhauser đưa ra vào năm 1971 khi hai ông nghiên cứu về tình trạng thông tin không hoàn hảo trong những hợp đồng của ngành bảo hiểm, sau đó dược Jensen và Meckling, Harris và Raviv phát triển và nhanh chóng trở thành một lý thuyết khái quát những vấn đề liên quan đến quan hệ người ủy quyền - đại diện. Những người đưa ra lý thuyết này cho rằng, có các chi phí do cơ cấu người ủy quyền và đại diện gây ra. Đó là chi 11 phí giám sát (tức những chi phí do người đại diện phải chịu để đo lường, giám sát và kiểm tra hoạt động của người đại diện), chi phí ràng buộc (chi phí thiết lập và đảm bảo hợp đồng giữa người ủy quyền và người đại diện được thực hiện), chi phí mất mát phụ trội (chi phí do người đại diện có ý làm sai nhằm vụ lợi).
Lý thuyết này cho thấy rằng, các DNNN sử dụng cơ chế đại diện trong quản lý sẽ có khả năng chi phí lớn hơn DN tư nhân, nhất là khi dây chuyền ủy quyền – đại diện bị kéo dài [85, tr 156-158]. Dù tiếp cận theo góc độ nào thì các nhà khoa học cũng đều đi đến thống nhất rằng, lựa chọn công cộng trong các quyết định của nhà nước ảnh hưởng đến DNNN trên các phương diện sau: Một là, cơ chế ra quyết định của cơ quan nhà nước không gắn với lợi nhuận của DN mà liên quan đến việc nắm giữ quyền lực của quan chức nhà nước. Các quan chức nhà nước có quyền quyết định các dự án công thường quan tâm đến sự bền vững và quy mô quyền lực của cơ quan họ hơn là hiệu quả hoạt động. Theo Samuenson và cộng sự, các dự án công thường kém hiệu quả do không có cơ chế kiểm tra lợi nhuận rõ ràng.
Bởi vì, những người có quyền phê chuẩn dự án không quá ưu tiên đòi hỏi đó. Hơn nữa, để có sự phê chuẩn dự án, nhóm có lợi ích lớn từ dự án công có thể vận động các quan chức có quyền phê chuẩn. Khi dự án có dấu hiệu không hiệu quả nhà nước cũng không có khả năng dừng dự án lại chỉ vì nhóm lợi ích bảo vệ dự án vận động hành lang để tiếp tục dự án. Điều này khác biệt với dự án tư nhân, bởi nếu không hiệu quả, chủ dự án tư nhân có thể bị phá sản, nên họ có động lực mạnh mẽ để yêu cầu hiệu quả cao khi xây dựng dự án và có động cơ dừng dự án khi chúng không hiệu quả để cắt lỗ [56, tr.
Hai là, cơ chế ra quyết định tập thể thường thiếu tính quyết đoán, không kịp thời và nhiều khi không lựa chọn được giải pháp tối ưu. Samuenson và cộng sự cho rằng, các lựa chọn công cộng không dứt khoát đi theo một hướng nào. Trường hợp xấu nhất là lựa chọn sai làm cho tất cả mọi người đều thiệt. Trường hợp thông thường là phân phối lại giữa các nhóm người trong xã hội.
Trường hợp tốt nhất là khi lựa chọn công hỗ trợ phân bổ nguồn lực hiệu quả hơn. Tổng quan tình hình nghiên cứu về khu vực công dưới góc độ quản trị công ty Quản trị CT là một cách tiếp cận quản lý DN trong điều kiện thị trường tài chính phát triển, các DN hoạt động phổ biến dưới hình thái công ty cổ phần (CTCP), trong đó người sở hữu và người quản lý CT có sự tách biệt, cơ chế đại diện được sử dụng phổ biến. Lý thuyết quản trị CT tập trung vào vấn đề kiểm soát DN sao cho vừa có thể đạt được mục tiêu kinh doanh, vừa kiểm soát tốt DN, vừa bảo vệ được lợi ích của chủ sở hữu DN cũng như các chủ thể liên quan đến DN theo nguyên tắc thị trường. Quản trị CT không chỉ liên quan đến những vấn đề của một CT mà có mối quan hệ chặt chẽ với môi trường thể chế.
Quan điểm phổ biến hiện nay là nên đặt các DNNN trong môi trường cạnh tranh. Hơn nữa, thời gian gần đây, các tổ chức kinh tế quốc tế đều có thiên hướng gây sức ép để các nước thành viên có chính sách đối xử bình đẳng giữa DN tư nhân và DNNN. Chính vì vậy, về cơ bản, quản lý DNNN cũng phải tuân thủ những nguyên tắc như quản lý DN tư nhân, nhất là quản lý trong các CT nhà nước. Trong điều kiện KTTT hiện đại, kết quả hoạt động của một CT không chỉ ảnh hưởng đến lợi ích của chủ sở hữu CT, mà còn liên quan đến giới quản lý làm thuê, đến người lao động, đến các chủ nợ và khách hàng của CT.
Trong khi đó, những chủ thể khác nhau này có khả năng tiếp cận thông tin về hoạt động của CT không giống nhau. Nguy cơ làm cho CT thất bại rất lớn khi giới quản lý CT có hành động sai lầm vì vụ lợi và cố tình che dấu thông tin về hành đồng sai đó đối với những người liên quan. Thực tế phá sản của các DN lớn trên thị trường chứng khoán đã làm cho nhiều người liên quan bị tổn thất rất lớn do họ bị che dấu thông tin. Chính vì thế, năm 1999, Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế (OECD - Organization for Economic Cooperation and Development) đã xuất bản một tài liệu mang tên “Các Nguyên tắc Quản trị CT” (OECD Principles of Corporate Governance), trong đó đưa ra các nguyên tắc quản trị CT hiệu quả.
Nhìn chung, có thể vận dụng lý thuyết người đại diện và các nguyên tắc về quản trị CT trong quản trị các CT nhà nước ở Việt Nam nhằm đưa hệ thống các DN này đi vào chuẩn tắc. 13 Liên qua đến các mô hình và phương thức quản trị cụ thể DNNN cũng có một số bàn luận nhất định. Nghiên cứu về phương diện động cơ thúc đẩy giới quản lý DNNN, Stiglitz đi đến một số nhận định sau: Thứ nhất các DNNN không có động lực đủ mạnh để quan tâm đến mục tiêu nâng cao hiệu quả hoạt động SXKD. Ông đã quy nguyên nhân của tình trạng này vào ba lý do: i) DNNN không lo bị phá sản và không bị cạnh tranh nên không có nỗ lực cải tiến hoạt động nhằm nâng cao hiệu quả.
Do được nhận trợ cấp từ nhà nước nên DNNN dễ dàng chấp nhận yêu sách tăng lương của công đoàn. Khi không bị cạnh tranh, DNNN không có động lực mạnh mẽ giảm chi phí, cải tiến dịch vụ để thu hút khách hàng. Khách hàng của DNNN cũng không có sự lựa chọn nào khác nên không tạo được áp lực buộc các DNNN cải tiến hoạt động của họ; ii) lương của cán bộ quản lý trong các DNNN thường bị giới hạn bởi nhiều nhân tố phi kinh tế không liên quan đến hiệu quả hoạt động của DNNN, thường có xu hướng thấp hơn khu vực tư nhân. Trong khi đó, rất khó sa thải cán bộ quản lý các DNNN do khó phân định trách nhiệm cá nhân trong các quyết định tập thể.
Tính chất an toàn của vị trí làm việc, mức độ trách nhiệm không rõ ràng, thu nhập không có sức cạnh tranh là lý do khó thu hút được các nhà quản trị tài giỏi, nhiều sáng kiến vào làm việc trong DNNN [85, tr. Thứ hai, cơ cấu quản lý chịu ảnh hưởng của mệnh lệnh hành chính quan liêu. Stiglitz cho rằng, hành vi của quan chức đóng vai trò quyết định đến các lựa chọn sản xuất hàng hóa công cộng nào và cung cấp cho ai. Công nghệ đánh giá trong các DNNN không cho phép khen thưởng thỏa đáng người có thành tích cũng như xử phạt nghiêm người không hoàn thành nhiệm vụ.
Stiglitz đưa ra ba mô hình quản lý DNNN: một là trực tiếp quản lý quá trình sản xuất và cung ứng như một cơ quan nhà nước; hai là ký hợp đồng để tư nhân cung cấp hàng hóa công cộng; ba là thuê tư nhân quản lý DNNN theo hợp đồng [85, tr. Éslie Cohen và Claude Henry nhận xét rằng, có hai mô hình kiểm soát DNNN, đó là mô hình ủy ban giám sát của Mỹ và cơ quan điều tiết độc lập kiểu Anh. Tuy không ủng hộ mô hình giám sát bằng luật đi đôi với việc đề cao tiêu 14 chuẩn hiệu quả kinh tế đối với DN của Mỹ, hai nhà kinh tế này cũng bày tỏ quan ngại với mô hình cơ quan điều tiết độc lập của Anh. Bởi vì bản thân kinh nghiệm Anh cũng cho thấy, chỉ có những lĩnh vực có thể xác định khá chính xác chi phí sản xuất mới có khả năng điều tiết hiệu quả.
Ngược lại, nếu không nắm được thông tin chi phí và không có phương thức điều tiết hiệu quả thì cơ quan điều tiết độc lập không có khả năng hoàn thành nhiệm vụ. Theo họ cần duy trì tối đa môi trường cạnh tranh đối với DNNN, đồng thời cần duy trì sự điều tiết cần thiết của nhà nước đối với DN sử dụng vốn nhà nước. Theo các tác giả này, khi nhà nước cần điều tiết thì cơ quan điều tiết này phải độc lập với DN và cũng độc lập với cả hệ thống cơ quan quản lý hành chính của nhà nước. Công cụ điều tiết của cơ quan này là giá trần khuyến khích cạnh tranh.
Mỗi lĩnh vực nên có một quan chức đứng đầu một cơ quan điều tiết và chịu trách nhiệm về cơ quan mà mình đứng đầu. Luật pháp cần chế định chặt chẽ hành vi của người này trên cơ sở để lại cho ông ta một không gian tự chủ rộng rãi [22, tr.