Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VE CHỨC NĂNG QUYET ĐỊNH NHUNG VAN DE QUOC GIA QUAN TRỌNG NHẤT CUA QUOC HỘI VIỆT NAM 1. Khái niệm, đặc điểm, nội dung chức năng quyết định những van dé quốc gia quan trọng nhất của Quốc hội Việt Nam 1. Khái niệm và ý nghĩa chức năng quyết định những van đề quốc gia quan trọng nhất của Quốc hội Chức năng là một thuật ngữ được sử dụng khá phổ biến trong khoa học và trong thực tiễn với nhiều nghĩa khác nhau. Trong khoa học pháp lý, khi nói đến chức năng của một cơ quan, tổ chức là nói đến các hoạt động chủ yếu của CƠ quan, tô chức đó nhăm thực hiện những nhiệm vụ, mục tiêu của họ.
Chức năng của cơ quan, tô chức xuất phát từ vi trí, tính chất, nhiệm vụ, mục tiêu của cơ quan, tô chức ấy. Chức năng của Quốc hội là những hoạt động chủ yếu mang tính thường xuyên, liên tục, có tính ôn định tương đối của Quốc hội, do vị trí, tính chất, nhiệm vụ, mục tiêu của Quốc hội quyết định. Chức năng quyết định những vẫn đề quốc gia quan trọng nhất của Quốc hội là những hoạt động của Quốc hội mang tính thường xuyên, liên tục và ồn định tương đối trong việc quyết định những vấn đề hệ trọng của đất nước về chính trị, kinh tế, xã hội, an ninh, quốc phòng, đối ngoại. Chức năng này bắt nguồn từ tính đại diện nhân dân của Quốc hội.
Quốc hội là cơ quan đại diện cho ý chí, nguyện vọng của nhân dân và thực thi quyền lực của nhân dân; thành lập các cơ quan nhà nước khác, biến ý chí của nhân dân thành pháp luật dé điều chỉnh các quan hệ xã hội cơ bản đồng thời quyết định những van dé quốc gia quan trọng nhất. Tuy nhiên, Quốc hội không có thâm quyền quyết định mọi vấn đề của đất nước mà chỉ quyết định những vấn đề quan trọng nhất của đất nước. Những vấn đề quan trọng khác của địa phương thì do cơ quan có thâm quyền của địa phương quyết định. Có thé nói, việc xác định được đâu là những vẫn đề quan trọng của đất nước cần được Quốc hội quyết định là hết sức cần thiết.
Nhiều vấn đề quan trọng quốc gia đã được quy định trong Hiến pháp và pháp luật thuộc thâm quyền quyết định của Quốc hội, tuy nhiên còn có những vấn đề quan trọng khác chưa được pháp luật quy định nên chưa xác định được thâm quyền quyết định, vì vậy, cần có sự đánh giá, rà soát, xây dựng tiêu chí vấn dé quan trọng của đất nước dé Quốc hội quyết định. Trong mỗi giai đoạn phát triển của đất nước, trên cơ sở các điều kiện hoàn cảnh cụ thé, van dé quan trọng của đất nước được xác định có thé có thứ tự ưu tiên khác nhau. Tuy nhiên, cho dù thứ tự ưu tiên được xác định như thế nào đi nữa thì cũng phải khái quát được các vấn đề quan trọng của đất nước trong những điều kiện, hoàn cảnh, tình huống nhất định. Điều đó có nghĩa là các vấn đề quan trọng của đất nước phải được nhận diện đầy đủ, được quy định bởi pháp luật để bảo đảm thâm quyền quyết định của Quốc hội.
Việc Quốc hội quyết định những vấn đề quốc gia quan trọng nhất không chỉ nhằm thể chế hoá đường lối chính sách của Đảng và Nhà nước thành pháp luật, mà còn chuyên hóa ý chí và nguyện vọng của nhân dân về những van dé hệ trọng của quốc gia thành pháp luật. Tuy nhiên, tùy thuộc vào nội dung của những vấn đề cần quyết định, Quốc hội có thê quyết định tương đối cụ thé hoặc có nội dung Quốc hội chỉ quyết định về chủ trương, phương hướng hay kế hoạch và giao cho các cơ quan hữu quan thực hiện. Trong nhiều trường hợp, có những vấn đề về kinh tế, nhân sự cấp cao của bộ máy Nhà nước đã được Đảng quyết định, cho nên việc đưa ra Quốc hội thảo luận, thông qua chỉ còn mang tính hình thức. Đây là một thực tế, là một hạn chế trong hoạt động của hệ thống chính trỊ, của bộ máy Nhà nước.
Mặc dù vậy, cũng rất cần có những nghiên cứu tiếp dé khi thực hiện các quyết định như vậy, Quốc hội không bi gò bó và có thé phát huy trí tuệ, trách nhiệm của ĐBQH, lĩnh hội được y kiến của cử tri cả nước. Ở các nước theo mô hình phân quyền, bao gồm cả các nước theo mô hình cộng hòa tổng thống hay cộng hòa đại nghị cũng như cộng hòa hỗn hợp thì các quyết định của Quốc hội đều được thể hiện dưới hình thức một đạo luật. Tuy nhiên, ở các nước theo mô hình cộng hòa tông thống như Hoa Kỳ hay mô hình cộng hòa đại nghị thì Quốc hội có thâm quyền hạn chế theo quy định của Hiến pháp, đồng thời có sự chia sẻ thâm quyền giữa hành pháp và lập pháp. Trong khi đó, Quốc hội Hoa Kỳ (bao gồm Thượng viện và Hạ viện) lại tránh can thiệp trực tiếp vào hoạt động của Chính phủ bằng cách đưa ra các chỉ tiêu kinh tế cụ thé.
Thông qua các chỉ tiêu kinh tế đó, Quốc hội điều chỉnh hoạt động của Chính phủ bằng chức năng lập pháp và những chức năng ngoài lập pháp trong đó quan trọng nhất là chức năng giám sát hoạt động của Chính phủ và quyết định ngân sách. Quốc hội Mỹ chỉ ấn định một số chỉ tiêu kinh tế có tính pháp định cho Chính phủ trong một số trường hợp đặc biệt. Quốc hội Thụy Điển là một trong những hình mẫu của một Quốc hội hiện đại với vai trò đặc trưng là cơ quan đại diện cao nhất của nền dân chủ trong một chế độ chính trị đa đảng. Trong hệ thống chính trị và tô chức nhà nước này, quyên lực lớn nhất được trao cho Quốc hội là quyền lập pháp, giám sát hoạt động của chính phủ và quyết định ngân sách quốc gia.
Nghị viện Pháp (Parlément) bao gồm Quốc hội (Assemblée Nationale) và Thượng viện (Sénat) có nhiệm vụ trọng yếu là xem xét, thông qua dự luật liên quan đến chi tiêu tài chính và theo sát việc thực hiện Luật chi tiêu tai chính đã được thông qua. Công việc này cho phép Quốc hội tham gia vào việc lựa chọn, quyết định lĩnh vực hay đối tượng được phân bồ nguồn lực tài chính quốc gia và giám sát việc thực hiện các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội mà Chính phủ đã đề ra [5]. Chức năng quyết định những van đề quốc gia quan trọng nhất của Quốc hội có ý nghĩa to lớn đối với sự phát triển của đất nước - Việc Quốc hội thực hiện chức năng quyết định các vẫn đề quan trọng của đất nước là phương thức thể chế hóa đường lối, chủ trương của Đảng về các van dé quan trọng như: tổ chức và nhân sự cấp cao của Nhà nước, về các nhiệm vụ kinh tế - xã hội. Thông qua việc Quốc hội quyết định những van dé quốc gia quan trọng nhất, các chủ trương, đường lối, chính sách của Dang không chỉ được luật hóa thành các quy phạm pháp luật với giá trị pháp lý cao mà còn được cụ thê hóa thành các chính sách, chỉ tiêu cho từng giai đoạn và từng năm, làm cơ sở nền tảng mang tính định hướng chung cho các tổ chức trong hệ thống chính trị và cho toàn xã hội.
Thực tế cho thấy, sau khi Quốc hội thông qua Nghị quyết về kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội 5 năm, Chính phủ sẽ đề ra Chương trình hành động cụ thê và triển khai các mục tiêu và định hướng trong Nghị quyết bằng các Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội hàng năm và các chương trình mục tiêu quốc gia. Đồng thời, Chính phủ chịu trách nhiệm chỉ đạo, điều hành các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, UBND các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương xây dựng chương trình hành động của Bộ, ngành, địa phương mình và cụ thể hoá thành các nhiệm vụ của kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội hàng năm. - Chức năng này của Quốc hội thể hiện vai trò làm chủ của nhân dân, khăng định vị trí của Quốc hội là cơ quan quyên lực nhà nước cao nhất và thể hiện trách nhiệm của cơ quan đại diện cao nhất của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam trước cử tri cả nước, bởi lẽ, các van dé quan trọng được Quốc hội quyết định có ảnh hưởng to lớn tới đời sống vật chất, tinh thần của toàn thé nhân dân. Những van dé nay không thé được thực hiện bởi chủ thé nào khác ngoài Quốc hội với tư cách là cơ quan đại diện cho ý chí, nguyện vọng của nhân dân và mang quyền lực nhà nước cao nhất.
Thực hiện tốt nhiệm vụ này không chi khang định vị thế của Quốc hội mà quan trọng hon là củng có lòng tin của nhân dân khi “thay mặt cử tri cả nước chịu trách nhiệm trực tiếp xem xét, đánh giá phê chuẩn những đồng tiền đã thu của dân, đã chi dùng cho dân, cho nước không chỉ vì hôm nay mà còn vì tương lai, vì sự phát triển lâu dài bền vững, trường tồn của quốc gia, dân tộc”[4]. - Việc Quốc hội thực hiện chức năng quyết định các vẫn đề quan trọng của đất nước là cơ sở quan trọng dé Quốc hội thực hiện chức năng lập pháp và giám sát tôi cao. Như đã phân tích, chúng ta không thê phân định một cách 10 tuyệt đối các chức năng cơ bản của Quốc hội, bởi tự thân chúng đã có sự tác động qua lại lẫn nhau. Thông qua việc Quốc hội quyết định những vấn đề quốc gia quan trọng nhất sẽ xuất hiện nhu cầu lập pháp.
Đồng thời, các vấn đề khi đã được Quốc hội quyết định thì cũng trở thành căn cứ, cơ sở dé Quốc hội thực hiện chức năng giám sát. Ví dụ: khi Quốc hội quyết định chủ trương đầu tư các dự án, công trình quan trọng quốc gia tức là đã quyết định các nội dung về quy mô; tổng mức đầu tư; công nghệ chính; địa điểm; thời gian, tiễn độ thực hiện; cơ chế, chính sách đặc biệt được áp dụng (nếu có). Đây chính là căn cứ dé Chính phủ triển khai thực hiện; đồng thời là căn cứ dé Quốc hội thực hiện hoạt động giảm sát tối cao. Đặc điểm của chức năng quyết định những vấn đề quốc gia quan trọng nhất của Quốc hội Việt Nam Chức năng quyết định những vẫn đề quốc gia quan trọng nhất của Quốc hội Việt Nam có những đặc điểm sau đây: Một là, được thực hiện trong một thiết chế dân chủ đại diện.