Tổng quan nghiên cứu

Quá trình đổi mới từ năm 1986 đến năm 2010 đã ghi nhận những bước tiến vượt bậc của nền kinh tế Việt Nam với tốc độ tăng trưởng tổng sản phẩm quốc nội bình quân đạt 7,26%/năm, nâng mức thu nhập bình quân đầu người năm 2010 lên xấp xỉ 1.200 USD. Tuy nhiên, khi Việt Nam chính thức gia nhập Tổ chức Thương mại Thế giới (WTO) và đối mặt với tác động từ các cuộc khủng hoảng kinh tế toàn cầu, phương thức quản lý kinh tế của Nhà nước đã bộc lộ nhiều điểm nghẽn về mặt thể chế. Vấn đề nghiên cứu trọng tâm đặt ra là làm thế nào để chuyển đổi triệt để từ mô hình quản lý kế hoạch hóa tập trung sang mô hình quản lý vĩ mô bằng pháp luật trong nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, giải quyết dứt điểm tình trạng chồng chéo chức năng giữa các cơ quan hành chính.

Mục tiêu cụ thể của công trình khoa học này là làm sáng tỏ bản chất lý luận, đặc điểm, nội dung, hình thức và phương pháp thực hiện chức năng kinh tế của Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam; phân tích thực trạng quản lý kinh tế giai đoạn 1986 - 2010; từ đó kiến nghị các giải pháp đồng bộ nhằm nâng cao hiệu quả quản lý kinh tế vĩ mô đến năm 2020. Phạm vi nghiên cứu tập trung vào không gian thể chế kinh tế Việt Nam trong tiến trình hội nhập quốc tế từ Đại hội VI (năm 1986) đến Đại hội XI (năm 2011). Nghiên cứu mang ý nghĩa thực tiễn to lớn khi đóng góp trực tiếp vào mục tiêu của Chương trình cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2011 - 2020, hướng tới cắt giảm ít nhất 30% sự trùng lắp về thẩm quyền quản lý giữa các bộ, ngành và củng cố vững chắc nền tảng pháp lý cho hơn 12 tập đoàn kinh tế nhà nước quy mô lớn.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Nghiên cứu được xây dựng dựa trên nền tảng phương pháp luận của Chủ nghĩa Mác - Lênin về Nhà nước và Pháp luật, đặc biệt là quy luật biện chứng giữa cơ sở hạ tầng kinh tế và kiến trúc thượng tầng chính trị - pháp lý. Đồng thời, luận văn tiếp thu có chọn lọc lý thuyết kinh tế học hiện đại về sự can thiệp của nhà nước trong việc khắc phục các khuyết tật thị trường (lý thuyết điều tiết vĩ mô của John Maynard Keynes) và học thuyết xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân.

Hệ thống lý thuyết được cụ thể hóa qua năm khái niệm cốt lõi:

  • Chức năng kinh tế của Nhà nước: Phương hướng hoạt động chủ yếu, thường xuyên và liên tục của bộ máy nhà nước nhằm tác động, định hướng và điều hành các quan hệ kinh tế theo mục tiêu xác định.
  • Quản lý kinh tế vĩ mô: Hoạt động điều tiết tổng thể nền kinh tế bằng hệ thống pháp luật, chính sách tài khóa, chính sách tiền tệ mà không can thiệp trực tiếp vào hoạt động sản xuất kinh doanh của doanh nghiệp.
  • Kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa: Mô hình kinh tế hàng hóa nhiều thành phần, vận hành theo quy luật thị trường nhưng có sự dẫn dắt của Nhà nước nhằm hướng tới mục tiêu dân giàu, nước mạnh, dân chủ, công bằng, văn minh.
  • Kinh tế nhà nước và Tập đoàn kinh tế nhà nước: Lực lượng vật chất nòng cốt giữ vai trò chủ đạo trong việc bảo đảm các cân đối lớn và an ninh kinh tế quốc gia.
  • Pháp luật kinh tế: Hệ thống các quy phạm do Nhà nước ban hành nhằm thiết lập trật tự, chuẩn mực pháp lý bình đẳng cho mọi chủ thể kinh doanh.

Phương pháp nghiên cứu

Nghiên cứu thu thập và xử lý nguồn dữ liệu sơ cấp và thứ cấp thông qua cỡ mẫu gồm 150 văn bản quy phạm pháp luật qua các thời kỳ lập hiến (Hiến pháp năm 1946, 1959, 1980 và 1992) cùng 45 báo cáo tổng kết kinh tế - xã hội, cải cách hành chính quốc gia giai đoạn 1986 - 2010. Phương pháp chọn mẫu mục đích được áp dụng nhằm lựa chọn chính xác các đạo luật kinh tế then chốt như Luật Doanh nghiệp, Luật Đầu tư, Luật Đất đai, Luật Thương mại và các nghị định điều hành tập đoàn kinh tế.

Phương pháp phân tích chủ đạo bao gồm phương pháp duy vật lịch sử, phân tích quy phạm pháp luật, so sánh luật học và thống kê xã hội học. Lý do lựa chọn tổ hợp phương pháp này là vì nghiên cứu chức năng nhà nước đòi hỏi phải đặt trong tiến trình lịch sử cụ thể, đồng thời phải bóc tách được các mâu thuẫn giữa quy định trên văn bản và thực tiễn thi hành. Toàn bộ quá trình nghiên cứu được triển khai liên tục trong thời gian 24 tháng (giai đoạn 2009 - 2011).

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Thứ nhất, nghiên cứu chỉ ra sự chuyển đổi căn bản trong phương thức thực hiện chức năng kinh tế: từ quản lý bằng mệnh lệnh hành chính, chỉ tiêu pháp lệnh áp đặt khép kín thời kỳ trước năm 1986 sang quản lý gián tiếp bằng pháp luật và công cụ kinh tế vĩ mô. Sự chuyển dịch này đã giải phóng sức sản xuất, giúp duy trì tốc độ tăng trưởng kinh tế bình quân 7,26%/năm trong suốt giai đoạn 1986 - 2010.

Thứ hai, vai trò chủ đạo của kinh tế nhà nước được khẳng định rõ nét thông qua việc thí điểm thành lập 12 tập đoàn kinh tế nhà nước lớn từ năm 2005 (bao gồm 2 tập đoàn đa sở hữu và 10 tập đoàn chuyển đổi từ các Tổng công ty 90 và 91). Mặc dù khu vực này nắm giữ hơn 60% tổng tài sản cố định của khối doanh nghiệp cả nước, nhưng có tới 83% các tập đoàn hoạt động theo mô hình công ty mẹ - công ty con chưa có khung pháp lý chuyên biệt, dẫn đến tình trạng thiếu cơ chế giám sát vốn công độc lập và hiệu quả sinh lời chưa tương xứng.

Thứ ba, hệ thống cơ quan thực hiện chức năng kinh tế còn bộc lộ nhiều điểm nghẽn tổ chức. Dù Đề án 30 và Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2001 - 2010 đã tinh gọn nhiều đầu mối ở các bộ như Bộ Công Thương, Bộ Tài chính, Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, nhưng tỷ lệ xung đột thẩm quyền giữa quản lý ngành và quản lý lãnh thổ tại địa phương vẫn chiếm khoảng 25% các vụ việc phát sinh trong cấp phép dự án và quản lý đất đai.

Thứ tư, các điều kiện bảo đảm về chính trị và văn hóa - xã hội đã tạo nền tảng vững chắc cho việc thực thi chức năng kinh tế. Sự ổn định chính trị kết hợp với chính sách an sinh xã hội đã giúp tỷ lệ hộ nghèo trên cả nước giảm mạnh từ trên 58% năm 1993 xuống còn khoảng 9,5% vào năm 2010.

Thảo luận kết quả

Nguyên nhân cốt lõi của những bất cập nêu trên xuất phát từ việc tư duy quản lý kinh tế chưa theo kịp tốc độ hội nhập quốc tế. Quá trình phân định ranh giới giữa chức năng quản lý nhà nước về kinh tế (quyền công quyền) và chức năng của chủ sở hữu vốn nhà nước tại doanh nghiệp vẫn còn nhiều lúng túng. Khi so sánh với các công trình nghiên cứu trước đây của các tác giả trong nước, nghiên cứu này bổ sung góc nhìn mới: trong điều kiện hội nhập WTO, việc can thiệp trực tiếp của bộ máy hành chính vào thị trường sẽ vi phạm các cam kết quốc tế và triệt tiêu tính cạnh tranh bình đẳng.

Để trực quan hóa các kết quả nghiên cứu, dữ liệu về tăng trưởng kinh tế 7,26% và tỷ trọng đóng góp của các thành phần kinh tế có thể được hệ thống hóa qua biểu đồ cột so sánh GDP các giai đoạn 1986 - 1995, 1996 - 2005 và 2006 - 2010. Đồng thời, một bảng ma trận phân loại chức năng quản lý vĩ mô giữa các Bộ kinh tế tổng hợp và Bộ quản lý ngành có thể được thiết lập nhằm minh họa rõ nét các điểm giao thoa và khoảng trống pháp lý cần khắc phục.

Đề xuất và khuyến nghị

  • Hoàn thiện đồng bộ hệ thống pháp luật kinh tế: Quốc hội và Chính phủ cần khẩn trương rà soát, sửa đổi các đạo luật trọng tâm như Luật Đất đai, Luật Đầu tư và Luật Doanh nghiệp nhằm bãi bỏ ít nhất 30% thủ tục hành chính không cần thiết, hướng tới hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa giai đoạn 2011 - 2015.
  • Tái cấu trúc và hoàn thiện khung pháp lý cho 12 tập đoàn kinh tế nhà nước: Bộ Kế hoạch và Đầu tư cùng Bộ Tài chính cần chủ trì xây dựng Nghị định chuyên biệt về quản chế tập đoàn kinh tế trước năm 2013; tách bạch 100% chức năng đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước ra khỏi các bộ chủ quản để chuyển giao cho cơ quan quản lý vốn chuyên trách độc lập.
  • Kiện toàn bộ máy quản lý kinh tế từ Trung ương đến địa phương: Chính phủ cần đẩy mạnh phân cấp, phân quyền rõ ràng giữa các Bộ kinh tế tổng hợp (Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Tài chính, Ngân hàng Nhà nước) với các Bộ quản lý ngành kỹ thuật; loại bỏ triệt để tình trạng chồng chéo chức năng thanh tra, kiểm tra doanh nghiệp trước năm 2015.
  • Chuẩn hóa đội ngũ cán bộ, công chức quản lý kinh tế: Bộ Nội vụ và các cơ quan hành chính các cấp cần tổ chức đào tạo, nâng cao năng lực thực thi pháp luật kinh tế quốc tế và quản trị hiện đại cho trên 80% cán bộ, công chức chuyên trách kinh tế vĩ mô trong lộ trình từ năm 2012 đến năm 2020.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

  • Cán bộ hoạch định chính sách và cơ quan lập pháp: Các đại biểu Quốc hội, chuyên gia tại Văn phòng Chính phủ, Bộ Tư pháp, Bộ Kế hoạch và Đầu tư có thể sử dụng luận văn làm tài liệu nghiên cứu phục vụ sửa đổi Hiến pháp và hoàn thiện chiến lược phát triển kinh tế - xã hội 2011 - 2020.
  • Lãnh đạo và nhà quản lý tập đoàn kinh tế, doanh nghiệp nhà nước: Thành viên Hội đồng thành viên, Ban Tổng Giám đốc tại 12 tập đoàn kinh tế và các tổng công ty nhà nước có thể ứng dụng luận điểm về quản trị doanh nghiệp để xây dựng mô hình công ty mẹ - công ty con minh bạch, giảm thiểu rủi ro pháp lý.
  • Giảng viên, nghiên cứu sinh và học viên chuyên ngành Luật học: Các cơ sở đào tạo luật và kinh tế có thể khai thác hệ thống luận cứ lý luận về chức năng nhà nước, quản lý kinh tế vĩ mô để phục vụ giảng dạy môn Lý luận Nhà nước và Pháp luật, Luật Kinh tế và Khoa học Quản lý.
  • Luật sư và chuyên gia tư vấn đầu tư: Giúp nắm bắt sâu sắc tư duy lập pháp và định hướng chính sách của Nhà nước Việt Nam, từ đó nâng cao chất lượng tư vấn pháp lý dự án và giải quyết các tranh chấp kinh tế thương mại quốc tế.

Câu hỏi thường gặp

Chức năng kinh tế của Nhà nước trong thời kỳ đổi mới khác gì so với thời kỳ kế hoạch hóa tập trung?
Trong thời kỳ kế hoạch hóa tập trung, Nhà nước quản lý trực tiếp bằng chỉ tiêu pháp lệnh áp đặt từ trên xuống và trực tiếp điều hành sản xuất. Từ năm 1986 đến nay, theo Điều 26 Hiến pháp năm 1992, Nhà nước chuyển sang quản lý vĩ mô gián tiếp bằng pháp luật, kế hoạch định hướng và chính sách kinh tế, tôn trọng sự vận hành khách quan của thị trường.

Vì sao kinh tế nhà nước vẫn phải giữ vai trò chủ đạo trong nền kinh tế nhiều thành phần?
Kinh tế nhà nước, nòng cốt là các doanh nghiệp và tập đoàn kinh tế nhà nước, nắm giữ các lĩnh vực then chốt như năng lượng, hạ tầng và viễn thông. Đây là công cụ vật chất tối quan trọng để Nhà nước điều tiết vĩ mô, khắc phục các thất bại thị trường và bảo đảm giữ vững định hướng xã hội chủ nghĩa trong quá trình hội nhập quốc tế.

Nhà nước ưu tiên sử dụng phương pháp quản lý nào để thực hiện chức năng kinh tế?
Nhà nước coi giáo dục, thuyết phục kết hợp với phương pháp kinh tế (sử dụng các đòn bẩy như thuế, lãi suất, tỷ giá và ưu đãi đầu tư) là các phương thức chủ đạo. Phương pháp hành chính mang tính quyền lực cưỡng chế chỉ được áp dụng trong những trường hợp thật cần thiết nhằm duy trì trật tự an toàn xã hội và kỷ cương pháp luật.

Đâu là trở ngại lớn nhất đối với hoạt động của các tập đoàn kinh tế nhà nước ở Việt Nam hiện nay?
Trở ngại lớn nhất là sự thiếu vắng một đạo luật riêng điều chỉnh mô hình tập đoàn kinh tế (tập đoàn không có tư cách pháp nhân riêng) và sự lúng túng trong cơ chế giám sát tài sản nhà nước, dẫn đến tình trạng cơ quan quản lý nhà nước vừa giữ vai trò quản lý hành chính, vừa can thiệp vào hoạt động kinh doanh của doanh nghiệp.

Pháp luật có vai trò cụ thể như thế nào trong việc thực hiện chức năng kinh tế vĩ mô?
Pháp luật là công cụ quản lý có hiệu lực tối cao, quy định địa vị pháp lý bình đẳng cho mọi thành phần kinh tế, thiết lập hành lang an toàn cho hoạt động đầu tư, bảo vệ quyền sở hữu hợp pháp và ngăn chặn các hành vi độc quyền, buôn lậu, trốn thuế, tạo niềm tin vững chắc cho nhà đầu tư trong và ngoài nước.

Kết luận

  • Luận văn đã hệ thống hóa và làm sâu sắc thêm cơ sở lý luận về chức năng kinh tế của Nhà nước trong nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa tại Việt Nam.
  • Khẳng định tính tất yếu của việc chuyển dịch phương thức quản lý từ trực tiếp, bao cấp sang quản lý vĩ mô gián tiếp bằng hệ thống pháp luật và các chính sách kinh tế đồng bộ.
  • Phân tích toàn diện thực trạng quản lý kinh tế giai đoạn 1986 - 2010, làm rõ thành tựu tăng trưởng 7,26%/năm cũng như chỉ ra những lỗ hổng pháp lý của 12 tập đoàn kinh tế nhà nước thí điểm.
  • Đề xuất hệ thống 4 nhóm giải pháp đột phá gắn liền với mục tiêu cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2011 - 2020 và yêu cầu hội nhập WTO sâu rộng.
  • Cung cấp nguồn luận cứ khoa học có giá trị cao phục vụ quá trình sửa đổi Hiến pháp và hoàn thiện thể chế quản lý kinh tế của đất nước.

Các cơ quan quản lý và các nhà nghiên cứu cần tiếp tục phối hợp thể chế hóa các giải pháp này vào thực tiễn xây dựng pháp luật kinh tế giai đoạn 2011 - 2015 và mở rộng đánh giá thực nghiệm cho giai đoạn 2016 - 2020. Hãy chủ động nghiên cứu, tham khảo toàn văn công trình để cùng đóng góp xây dựng nền hành chính công kiến tạo, hiện đại và minh bạch.