CHƯƠNG 1 TỔNG QUAN NGHIÊN CỨU CHÍNH SÁCH NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI ĐẦU TƯ THEO HÌNH THỨC ĐỐI TÁC CÔNG TƯ TRONG XÂY DỰNG ĐƯỜNG BỘ Hình thức ĐTCT được sử dụng phổ biến tại các nước trên thế giới từ những năm đầu thập kỷ 90 của thế kỷ XX. Kể từ năm 1992, khi Chính phủ Vương quốc Anh đưa ra “Sáng kiến tài chính tư nhân” nhằm khuyến khích hình thức ĐTCT trong cung ứng dịch vụ công, nhiều mô hình tương tự được áp dụng tại nhiều nước phát triển và sau đó là các quốc gia đang phát triển. Đến nay ĐTCT đã thể hiện là một phương thức có triển vọng trong cung cấp hàng hóa công cộng, và vì vậy thu hút mối quan tâm của các nhà khoa học. Trong quá trình tổng quan nghiên cứu, tác giả tổng hợp được nhiều công trình nghiên cứu liên quan tới đầu tư theo hình thức ĐTCT cũng như CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ.
Các công trình nghiên cứu nước ngoài Về mặt khoa học, lý luận, các nghiên cứu tập trung vào việc làm rõ khái niệm ĐTCT (Tổ chức hợp tác và phát triển kinh tế (OECD), 2002; Widdus, 2005; LiYaning, Qiping và Eddie, 2009), động cơ của nhà nước và tư nhân khi tham gia vào ĐTCT (Maskin và Tirole, 2007; Carmona, 2010), đặc điểm của ĐTCT (Ngân hàng Châu Á (ADB), 2008; Yongjian, Xinping và Shouqing, 2008), loại hình ĐTCT (Yescombe, 2007; ADB, 2008; V. Brook, 2010), các yếu tố tác động tới sự phát triển ĐTCT (Martin, D. và cộng sự, 2010; Abdul-Aziz và P. Dưới giác độ thực tiễn, công trình nghiên cứu của các nhà nghiên cứu, tư vấn quốc tế tập trung vào việc khảo sát thực trạng, phân tích và đánh giá tình hình thực hiện và đưa ra khuyến nghị cho các nước đang phát triển.
Các báo cáo nghiên cứu thực tiễn rất đa dạng, có thể kể đến Sahni (2006), Ho Paul (2006), Banks (2008a), Kauffmann (2008), Tanaka (2008) và các tổ chức quốc tế như ADB, WB v. Theo phạm vi không gian, ADB khẳng định ĐTCT đã tồn tại ở đa số các quốc gia đang phát triển. Mặc dù vậy, khả năng thu hút nguồn vốn thành công lại chỉ tập trung vào một số nước như Trung Quốc, Ấn Độ, Brazil, Ba Lan. Trái với kỳ vọng của chính phủ nhiều nước, ĐTCT có thể phát triển ở những nước này, nhưng lại kém phát triển ở những nước khác.
8 Theo lĩnh vực hoạt động, ĐTCT được thiết lập trong cung cấp các dịch vụ công và đầu tư vào việc xây dựng công trình kết cấu hạ tầng. Các lĩnh vực phát triển mạnh của ĐTCT là giao thông, môi trường, năng lượng, viễn thông (ADB, 2008). Tại các nước Đông Á và Thái Bình Dương, vốn đầu tư theo hình thức ĐTCT vào lĩnh vực năng lượng chiếm 35% (đạt 63 tỉ đô la) trong khu vực, lĩnh vực viễn thông chiếm 30% (đạt 54 tỉ đô la), lĩnh vực giao thông chiếm 25% (đạt 46 tỉ đô la) giai đoạn 2000 - 2009 (Lâm Văn Triển, 2010). Mặc dù những điểm tích cực và lợi ích của ĐTCT trong phát triển kết cấu hạ tầng đang tiếp tục là động lực chính cho việc tăng cường ứng dụng mô hình này trong tương lai, Smith (2008) đã chỉ ra những thất bại trong đầu tư bằng phương thức ĐTCT vào xây dựng kết cấu hạ tầng tại các nước đang phát triển giai đoạn 1990-2006 và khẳng định sự ủng hộ và cam kết về mặt chính trị có ý nghĩa sống còn đảm bảo sự thành công và bền vững cho các hợp đồng theo ĐTCT.
Đến lượt mình, yếu tố chính trị lại phụ thuộc vào sự độc lập về mặt chính sách, tính tin cậy và ổn định của khung pháp lý và hợp đồng, phát triển thị trường vốn, các giải pháp hạn chế rủi ro. Những thách thức chính đối với ĐTCT trong một nền kinh tế mới nổi được Banks (2008b) đưa ra bao gồm: nhà đầu tư tư nhân thiếu năng lực về mặt chuyên môn để tiến hành ĐTCT, nhà nước không đủ năng lực và kỹ năng cần thiết cho quản lý ĐTCT, ĐTCT có thể đồng nghĩa với việc nhà nước mất kiểm soát. Ở cấp độ ngành, Finlayson (2008) cho thấy rằng ĐTCT không thể áp dụng cho mọi dự án đầu tư. Những yêu cầu đặt ra để có thể áp dụng hình thức ĐTCT là: (i) quy mô đầu tư phải đủ lớn để bù đắp chi phí giao dịch cao, (ii) yêu cầu đối với đầu ra phải được xác định rõ, (iii) nhà đầu tư tư nhân phải đủ năng lực cạnh tranh để có thể đấu thầu và thực hiện đầu tư, (iv) ĐTCT tối đa hóa hiệu quả vốn đầu tư, (v) đảm bảo nguyên tắc phân chia rủi ro cho bên có năng lực quản lý tối ưu.
ĐTCT trong xây dựng đường bộ cũng được nghiên cứu trên giác độ thực tiễn ở nhiều nước. Reeves (2005) đã xác định một số tiêu chí kinh tế để đánh giá đầu tư đường bộ theo mô hình ĐTCT bao gồm mức độ cạnh tranh để phục vụ thị trường tốt hơn, tính hiệu quả và nâng cao giá trị đồng tiền, phân bổ rủi ro, đổi mới và tái cơ cấu tài chính. Singh (2006) và Chung (2010) đã nghiên cứu về kiểm soát rủi ro tài chính trong giai đoạn khai thác công trình. Nghiên cứu kinh nghiệm thực hiện đầu tư xây dựng đường phục vụ hoạt động mặt đất cho sân bay Brisbane (Queensland, Australia), Banks (2008a) cho rằng những yêu cầu để áp dụng ĐTCT thành công cho đầu tư xây dựng đường bộ là: (i) cam kết 9 chính trị mạnh mẽ, (ii) có luận chứng kinh tế đúng đắn, (iii) tìm hiểu kỹ thị trường trước khi tiến hành quá trình đấu thầu và (iv) năng lực của nhóm cán bộ chuẩn bị đầu tư.
Pascual (2008) nghiên cứu dự án đường cao tốc theo hình thức ĐTCT tại Phi-lip- pin và chỉ ra rằng, điều kiện tiên quyết để đi đến thành công của đầu tư là việc thể chế hóa ĐTCT, thể hiện ở khung pháp lý và chính sách đủ mạnh và một chương trình truyền thông toàn diện. Các nghiên cứu liên quan đến chính sách của nhà nước đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT thường tập trung vào nhà nước (chủ thể ban hành và tổ chức thực thi chính sách), khu vực tư nhân (đối tượng chính sách) và các chính sách bộ phận đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT. Theo Yescombe (2007), ADB (2008), nhà nước là lực lượng quyết định sự phát triển của ĐTCT, có trách nhiệm tạo môi trường cho ĐTCT bao gồm khung chính sách, khung pháp lý, thống nhất các quy định pháp luật, thủ tục đấu thầu, nguồn vốn và các công cụ tài chính, trọng tài, giải quyết tranh chấp, giám sát và đánh giá. ĐTCT được thúc đẩy bởi động lực từ phía nhà nước do trách nhiệm đảm bảo hạ tầng giao thông vận tải cho sự phát triển của nền kinh tế - xã hội trong giới hạn nguồn lực hạn hẹp (Maskin và Tirole, 2007), tuy nhiên phương thức này cũng đòi hỏi xác định được một cách rõ ràng về vai trò, trách nhiệm và rủi ro đặt ra đối với nhà nước (ADB, 2008).
Jui-Sheng Chou và cộng sự (2012) trong nghiên cứu về các nhân tố quan trọng và phân bổ rủi ro chính sách ĐTCT sử dụng phương pháp phân tích giá trị trung bình (MVA) và phân tích nhân tố (CFA) để tính toán mức độ quan trọng tương đối và khả năng giải thích của hai nhóm yếu tố trong chính sách ĐTCT là nhóm yếu tố thành công chủ yếu và nhóm yếu tố về phân bổ rủi ro giữa nhà nước và tư nhân Từ phía khu vực nhà đầu tư tư nhân, động lực tham gia vào ĐTCT được quyết định bởi kỳ vọng có được lợi nhuận hợp lý một cách lâu dài, bền vững cùng với các cơ hội kinh doanh mới (Yescombe, 2007). Để có thể tham gia vào hợp đồng ĐTCT, đối tác tư nhân phải có năng lực tài chính đủ mạnh, lựa chọn được dự án đầu tư tốt, kiên trì theo đuổi lợi ích hợp lý dài hạn. Khi tham gia vào ĐTCT, khu vực tư nhân cần tiến hành những biện pháp nhằm nâng cao giá trị đồng tiền đầu tư (Banks, 2008b). Mức độ tham gia của khu vực tư nhân cũng phụ thuộc vào việc xác định được rõ ràng vai trò, trách nhiệm lợi nhuận và rủi ro tương xứng với kết quả và những đóng góp.
Từ góc độ đối tượng thụ hưởng và các bên khác có liên quan, nghiên cứu của ADB (2008) cho thấy rằng trong một số trường hợp, ĐTCT tập trung vào nhóm người có thu nhập thấp sẽ không đủ sức hấp dẫn đối với nhà đầu tư tư nhân. Những quan ngại từ phía người sử dụng, các nhà tài trợ và các tổ chức xã hội gợi 10 ý những cách tiếp cận mới để phát triển ĐTCT trong việc đáp ứng nhu cầu của nhóm khách hàng thu nhập thấp, một mặt khuyến khích thúc đẩy khu vực tư nhân, mặt khác vẫn lưu ý đối tượng thụ hưởng là nhóm người thu nhập thấp, cân bằng rủi ro với lợi ích cho các bên. Tuy nhiên các nghiên cứu chưa xác định yếu tố có ảnh hưởng tới thái độ, hành vi và động cơ của khu vực nhà đầu tư tư nhân và các nhà tài trợ cũng như những gợi ý chính sách nhằm nâng cao về nhận thức và thúc đẩy sự tham gia của những tác nhân này vào ĐTCT. FelixVillalba-Romero, ChampikaLiyanage và AthenaRoumboutsos (2015) sử dụng nghiên cứu so sánh 4 tình huống điển hình về đầu tư xây dựng công trình đường bộ theo hình thức ĐTCT tại 4 quốc gia khác nhau là Hy Lạp, Tây Ban Nha, Bồ Đào Nha và Vương quốc Anh và gợi ý thiết kế chính sách bền vững, hiệu quả cho ĐTCT trong xây dựng đường bộ.
Nhóm tác giả xem xét và so sánh các khía cạnh phát triển bền vững cơ bản (xã hội, môi trường và kinh tế) và các yếu tố quản lý đầu tư truyền thống (thời gian, chi phí và chất lượng), từ đó đưa ra gợi ý chính sách tập trung vào các yếu tố của giai đoạn xây dựng, đàm phán và tài trợ đầu tư theo hình thức ĐTCT để phát triển một cách bền vững. Sử dụng phương pháp nghiên cứu khám phá dựa trên nghiên cứu định tính, Amirullah (2014) đã tổng hợp, phân tích và đánh giá về chính sách của nhà nước đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT tại 8 quốc gia Nam Á và chỉ ra rằng chính sách và quy định ĐTCT áp dụng mô hình khác nhau bao gồm hợp đồng quản lý, cho thuê, BOT, BOT-Toll, BOT-Annuity, BT, BTO, BLT, BOOT…, tuy nhiên lựa chọn mô hình nào tùy thuộc vào đặc điểm công trình đầu tư.