Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH ĐÀO TẠO, BỒI DƯỠNG CÁN BỘ, CÔNG CHỨC Ở CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC TRUNG ƯƠNG 1. Một số khái niệm cơ bản của đề tài 1. Khái niệm Chính sách “Chính sách” là thuật ngữ được sử dụng rất nhiều trong các tài liệu, trên các phương tiện truyền thông và đời sống xã hội. Nhưng đây cũng là thuật ngữ khó có thể định nghĩa một cách rõ ràng và cụ thể.
Theo từ điển tiếng Anh (Oxford English Dictionary) “chính sách” là “một đường lối hành động được thông qua và theo đuổi bởi chính quyền, đảng, nhà cai trị, chính khách. Theo sự giải thích này, chính sách không đơn thuần chỉ là một quyết định để giải quyết một vấn đề cụ thể, mà nó là một đường lối hay phương hướng hành động. Hugh Heclo (năm 1972) đã định nghĩa một chính sách có thể được xem như là một đường lối không hành động hoặc hành động thay vì những quyết định hoặc các hành động cụ thể. David Easton (năm 1953) thì phát biểu: “chính sách bao gồm một chuỗi các quyết định và các hành động mà trong đó phân phối thực hiện các giá trị”.
Smith (năm 1976) định nghĩa “khái niệm chính sách bao hàm sự lựa chọn có chủ định không hành động hoặc hành động, thay vì những tác động của các lực lượng có quan hệ với nhau”. Smith đã nhấn mạnh “không hành động” cũng như “hành động” và nhắc nhở rằng “sự quan tâm sẽ không chỉ tập trung vào các quyết định tạo ra sự thay đổi, mà còn phải thận trọng với những quyết định chống lại sự thay đổi và khó quan sát vì chúng sẽ không được tuyên bố trong quá trình hoạch định chính sách”. Có quan niệm khác lại cho biết chính sách là những hành động có tính toán của chủ thể để đối phó với đối tượng quản lý theo hướng đồng thuận hay phản đối. Vì vậy, chúng ta khó có thể đưa ra một định nghĩa duy nhất đúng về 8 Luan van chính sách.
Các chính sách đôi lúc có thể được nhận định dưới hình thức các quyết định đơn lẻ, nhưng thông thường nó bao gồm một tập hợp các quyết định hoặc được nhìn nhận như là một sự định hướng hành động cụ thể. Chính sách của nhà nước không những tác động đến một khu vực, một bộ phận dân cư nhất định, mà còn tác động rộng khắp đến mọi đối tượng, mọi quá trình trên phạm vi toàn quốc. Tác động của nhà nước đến các đối tượng có thể mang tính hành chính, kinh tế, chính trị, hay kỹ thuật được lồng ghép vào các cơ chế quản lý điều hành thống nhất. Đồng thời ở các thời kỳ phát triển khác nhau, chức năng, nhiệm vụ của nhà nước cũng có sự thay đổi một cách thích hợp, vì thế mà quan niệm về chính sách do nhà nưóc ban hành (chính sách công) cũng được tiếp cận từ nhiều góc độ khác nhau.
Khái niệm Chính sách công Từ “chính sách” khi gắn với vai trò, chức năng của “khu vực công” sẽ gọi là chính sách công. Đây không chỉ đơn giản là sự ghép từ thuần túy, mà đã có sự thay đổi cơ bản về nghĩa, bởi vì nó có sự khác biệt về chủ thể ban hành chính sách, về mục đích tác động của chính sách và vấn đề mà chính sách hướng tới giải quyết. Cho tới hiện tại, có không ít những định nghĩa khác nhau về chính sách công, trong đó có một số định nghĩa khá phức tạp và bao hàm tương đối rộng các chức năng và hoạt động. Thomas Dye (năm 1972) đã đưa ra một định nghĩa khá súc tích, đầy đủ về chính sách công như sau: “Chính sách công là bất kỳ những gì nhà nước lựa chọn làm hoặc không làm”.
Định nghĩa này khá cô đọng, nhưng không cung cấp cho ta đầy đủ những hiểu biết sâu sắc về chính sách công, bởi nó không đưa ra một sự phân định những hoạt động nào được gọi là chính sách trong vô số các hoạt động của nhà nước. Tuy nhiên, định nghĩa này cũng đã chỉ ra những dấu hiệu nhận biết rõ ràng về chính sách công. Thứ nhất, nhà nước là chủ thể ban hành chính sách công. Thứ hai, chính sách công bao gồm sự lựa chọn cơ bản từ phía nhà nước theo hướng không làm hoặc làm gì.
Guy Peters (năm 1990) cho rằng: “Chính sách công là tất cả các hoạt động của nhà nưóc có ảnh hưởng một cách trực tiếp hay gián tiếp đến cuộc sống của toàn bộ người dân”. Quan niệm này của B. Guy Peters đã bổ sung thêm một khía cạnh quan trọng của chính sách công, đó là tác động của chính sách công đến đời sống cộng đồng xã hội hay của mọi người dân, thay vì tác động lên một cá nhân hoặc một tổ chức cụ thể. Nói cách khác, chính sách công hướng tới giải quyết những vấn đề công và khi giải quyết vấn đề này sẽ ảnh hưởng đến một hoặc nhiều tầng lớp dân cư trong xã hội.
Michael Howlett and M. Ramesh: Studying Public Policy: Policy Cycles and Policy Subsystems, Oxford University Press, 1995, p. Theo Từ điển Bách khoa Việt Nam: “Chính sách là những chuẩn tắc cụ thể để thực hiện đường lối, nhiệm vụ. Chính sách có thể thực hiện trong một thời gian nhất định và trên những lĩnh vực cụ thể nào đó.
Bản chất, phương hướng và nội dung của chính sách tùy thuộc vào tính chất của đường lối, nhiệm vụ chính trị, văn hóa, kinh tế. Nghiên cứu những cách tiếp cận trên về chính sách công của các tác giả, chúng ta có thể đưa ra khái niệm về chính sách công như sau: Chính sách công là kết quả ý chí chính trị của nhà nước được thể hiện bằng một tập hợp các quyết định có liên quan với nhau. Trong đó bao hàm định hướng mục tiêu và cách thức giải quyết những vấn đề công trong xã hội. Khái niệm không những vừa thể hiện đặc trưng của chính sách công là do nhà nước chủ động xây dựng để tác động trực tiếp lên các đối tượng quản lý một cách tương đối ổn định, mà còn cho thấy bản chất của chính sách công là công cụ định hướng cho hành vi của các cá nhân, tổ chức phù hợp với thái độ chính trị của nhà nước trong việc giải quyết các vấn đề phát sinh trong đời sống xã hội.
Khái niệm thực hiện chính sách công Thực hiện chính sách là một bước cấu thành chu trình chính sách, là toàn bộ quá trình chuyển hóa ý chí của chủ thể chính sách thành hiện thực với các 10 Luan van đối tượng quản lý nhằm đạt mục đích nhất định. Tổ chức thực thi chính sách là trung tâm kết nối các khâu trong chu trình chính sách trở thành một hệ thống. Thực tế, hoạch định được chính sách đúng, có chất lượng là rất quan trọng, nhưng thực hiện đúng, chuẩn chính sách còn quan trọng hơn. Có chính sách đúng nhưng nếu không được thực hiện sẽ trở thành khẩu hiệu suông, không có giá trị, ý nghĩa, mà còn ảnh hưởng đến uy tín của chủ thể hoạch định và ban hành chính sách (uy tín của nhà nước).
Nếu mà chính sách không được thực hiện đúng sẽ dẫn đến sự phản ứng của nhân dân, sự thiếu tin tưởng đối với nhà nước. Điều này bất lợi hoàn toàn về mặt chính trị và xã hội, sẽ gây những khó khăn, bất ổn cho nhà nước trong công tác quản lý. Qua thực hiện thực tế mới biết được chính sách có đúng, phù hợp và đi vào cuộc sống hay không. Quá trình thực hiện với những hoạt động thực tế sẽ đóng góp điều chỉnh, bổ sung và hoàn thiện chính sách cho phù hợp với thực tiễn, đáp ứng nhu cầu của cuộc sống.
Bên cạnh đó, việc phân tích, đánh giá một chính sách (mức độ tốt, xấu) chỉ có cơ sở đầy đủ và tạo nên sức thuyết phục sau khi được thực hiện. Thực tiễn là chân lý và kết quả của thực hiện chính sách là thước đo, là cơ sở đánh giá một cách chính xác nhất, khách quan chất lượng và hiệu quả của chính sách. Để đưa chính sách vào thực tiễn cuộc sống là cả một quá trình phức tạp và đầy biến động, chịu sự tác động của rất nhiều yếu tố giúp các nhà hoạch định và tổ chức thực hiện chính sách có kinh nghiệm để đề ra được các giải pháp hiệu quả trong thực hiện chính sách. Khái niệm cán bộ, công chức Quan niệm về cán bộ, công chức hiện nay còn nhiều cách hiểu khác nhau do cách tiếp cận khác nhau.
Theo Từ điển bách khoa Việt Nam: “Cán bộ chỉ những người được bổ nhiệm giữ chức vụ trong các tổ chức (đảng, nhà nước, đoàn thể nhân dân) hoặc được bầu hoặc thuộc hệ thống chính trị của quốc gia, ở các cấp từ trung ương tới cơ sở. Còn công chức chỉ những người được các cơ quan nhà nước 11 Luan van bổ nhiệm, tuyển dụng vào làm việc thường xuyên, liên tục trong các cơ quan chuyên môn công quyền và hưởng lương từ ngân sách nhà nước” Theo Luật CBCC năm 2020: “Cán bộ là công dân Việt Nam, được bầu cử, phê chuẩn, bổ nhiệm giữ chức vụ, chức danh theo nhiệm kỳ trong cơ quan Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị xã hội ở trung ương, ở tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, ở huyện, quận, thị xã trực thuộc tỉnh, trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước” “Công chức là công dân Việt Nam, được bổ nhiệm hay tuyển dụng vào ngạch, chức vụ, chức danh tương ứng với vị trí việc làm trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội ở trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện; trong cơ quan, đơn vị thuộc Quân đội nhân dân mà không phải là quân nhân, sĩ quan chuyên nghiệp, công nhân quốc phòng; trong cơ quan, đơn vị thuộc Công an nhân dân mà không phải là hạ sĩ quan, sĩ quan phục vụ theo chế độ chuyên nghiệp, công nhân công an, trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước. Công chức Nhà nước được Nhà nước trao cho một quyền hạn nhất định để thực hiện công việc được giao phù hợp với vị trí việc làm của họ. Trong thời gian đảm nhiệm chức vụ đó thì chỉ được tiến hành các hoạt động trong phạm vi quyền hạn của họ.
Họ được giao và phải gánh vác một nghĩa vụ nhất định đối với Nhà nước, đồng thời thực hiện và hoàn thành nó. Cần lưu ý, không như người lao động là hoạt động của họ tạo ra của cải vật chất, công chức nhà nước thực hiện hoạt động thi hành công vụ và không trực tiếp tạo ra của cải vật chất. Đây là hoạt động thuộc về lĩnh vực quản lý Nhà nước.