CHƯƠNG 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CỦA CHÍNH SÁCH CÔNG NGHIỆP 2 Chính sách công nghiệp là một phần đặc biệt trong câu chuyện thần kỳ Đông Á. Sự đánh giá về vai trò của nó đối với thành công của Đông Á đã gây rất nhiều tranh cãi. Đó là bởi vì chính sách công nghiệp (CSCN) bên cạnh những mặt tích cực còn có những mặt trái rõ rệt. Nó thường bị coi là hành vi trục lợi của một số nhóm đặc quyền và là nguồn gốc của sự tham nhũng, tiêu cực trong giới quan chức chính phủ.
Nhiệm vụ của chương này là hệ thống hoá một số vấn đề về lý luận của CSCN, bao gồm: khái niệm, nội dung, mục tiêu và công cụ của CSCN…Ngoài ra, những điều kiện để có một chính sách công nghiệp hữu hiệu cũng được đưa vào và xem xét trên cơ sở lý thuyết kinh tế. Đây là những căn cứ quan trọng để tác giả phân tích CSCN trong các phần tiếp theo. Tổng quan về chính sách công nghiệp. Khái niệm về chính sách công nghiệp.
Việc thảo luận về chính sách công nghiệp nhiều khi gặp khó khăn. Vì cho đến nay, vẫn chưa có một khái niệm chuẩn thống nhất về CSCN. Có nhiều người quan niệm CSCN là những chính sách được nhằm vào ngành công nghiệp. Một số khác định nghĩa CSCN theo cách hẹp hơn, họ cho rằng CSCN chỉ là những chính sách liên quan tới việc khuyến khích và tổ chức lại các ngành công nghiệp riêng biệt nào đó.
Trong khi đó, một số nhà nghiên cứu thì định nghĩa CSCN hết sức chung chung, coi CSCN là công cụ, biện pháp để Nhà nước can thiệp vào nền kinh tế nhằm đạt được các mục tiêu nhất định. Tuy nhiên, theo tác giả đề tài này, mặc dù các quan niệm trên không hoàn toàn sai nhưng những quan niệm này là chưa đầy đủ hoặc không rõ ràng. Vì những quan niệm này đã xác định không chính xác mục tiêu, đối tượng, nội dung cũng như cơ chế thực hiện của CSCN. Phân tích về mặt thuật ngữ, cụm từ “chính sách công nghiệp” được xuất hiện vào đầu những năm 1970, đầu tiên là ở Nhật Bản.
Theo tiếng Nhật, chính sách công nghiệp là “Sangyo Seisaku”. Còn trong tiếng Anh, CSCN được gọi là “Industrial Policy”. Từ “Industry” có hai nghĩa, bao gồm: (i) ngành chế tạo hay sản xuất; (ii) công nghiệp, kinh doanh. Như vậy, thuật ngữ “ chính sách công 3 nghiệp “ có thể dẫn đến hai cách hiểu khác nhau là chính sách điều chỉnh ngành công nghiệp hoặc chính sách ngành và nó gây ra những sự lầm lẫn trong việc tìm hiểu và phân tích về CSCN.
Xét về nội dung, chính sách công nghiệp được nhìn nhận rất khác nhau: - Theo Ryutaro Komiya, căn cứ vào các chính sách phát triển công nghiệp của Nhật Bản, ông coi CSCN là “ các chính sách của chính phủ thuộc loại mà nếu không được vận dụng, sẽ có một sự phân bổ nguồn lực theo cách khác giữa các ngành hoặc mức khác biệt về khía cạnh nào đó của hoạt động kinh tế của các hãng cấu thành một ngành công nghiệp ”. Tuy nhiên sau đó ông đã sửa đổi và mở rộng định nghĩa này, ông cho rằng CSCN bao gồm các chính sách ảnh hưởng tới sự phân bổ nguồn lực cho các ngành công nghiệp và các chính sách ảnh hưởng tới tổ chức ngành. - Cũng có quan điểm khá tương đồng với quan niệm trên, Motoshige Ito, trong cuốn sách “Phân tích kinh tế về chính sách công nghiệp”, đã cho rằng “chính sách công nghiệp là chính sách nhằm tác động tới phúc lợi kinh tế của một quốc qua thông qua việc Chính phủ can thiệp vào lĩnh vực phân bổ các nguồn lực giữa các ngành, các khu vực của một quốc gia và can thiệp vào tổ chức sản xuất của các ngành/khu vực nào đó”. Theo quan niệm này, đối tượng của CSCN không chỉ là các ngành công nghiệp mà còn là các ngành khác đồng thời CSCN vừa bao gồm chính sách có tác động liên ngành, vừa bao gồm chính sách có tác động tới nội bộ một ngành.
- Nhấn mạnh đến khía cạnh phân bổ nguồn lực, Paul Krugman coi CSCN là “ sự nỗ lực của Chính phủ nhằm huy động các nguồn lực cho các khu vực riêng biệt được xem là quan trọng đối với tăng trưởng kinh tế trong tương lai và do đó CSCN luôn thúc đẩy một số bộ phận của nền kinh tế thông qua việc gây bất lợi cho các bộ phận khác ”. Những quan điểm trên cho thấy việc cho rằng CSCN nhằm điều chỉnh ngành công nghiệp là không thật chính xác. Tất nhiên, lĩnh vực công nghiệp là lĩnh vực sản xuất chủ yếu của nền kinh tế, phát triển công nghiệp là nền tảng quan trọng để thúc đẩy kinh tế phát triển, thế nhưng bên cạnh lĩnh vực công 4 nghiệp còn có các lĩnh vực khác và thực tế cho thấy rằng có một số quốc gia đã sử dụng những chính sách, mà bản chất của nó giống như các CSCN được đề cập ở trên, để thúc đẩy sự phát triển của các lĩnh vực đó như Mỹ chẳng hạn. Chính phủ Mỹ đã có vai trò chính trong việc phát triển các ngành nông nghiệp thông qua các biện pháp trợ cấp, hỗ trợ nghiên cứu và triển khai.
Như vậy, có thể thấy rằng, trong khuôn khổ lý thuyết kinh tế, khái niệm “chính sách công nghiệp” cần được hiểu là chính sách ngành. Đó là các chính sách ảnh hưởng đến sự phân bổ nguồn lực giữa các ngành cũng như các doanh nghiệp trong những ngành đó và các chính sách ảnh hưởng tới tổ chức ngành. Tóm lại, trên cơ sở các phân tích nêu trên, đề tài này đặt trọng tâm của CSCN vào “các chính sách, biện pháp được Nhà nước sử dụng để tác động đến sự phân bổ nguồn lực giữa các ngành cũng như giữa các doanh nghiệp trong các ngành đó nhằm thúc đẩy kinh tế phát triển”. Đối tượng CSCN là các doanh nghiệp, các ngành hoạt động sản xuất.
Do đó, CSCN khác với các chính sách kinh tế vĩ mô. Các chính sách kinh tế vĩ mô được xây dựng trên quan điểm vĩ mô còn CSCN được hoạch định trên quan điểm vi mô để can thiệp vào hành vi của các doanh nghiệp, các ngành.Ví dụ như với chính sách tài chính, đối tượng của chính sách là tổng thể nền kinh tế, Nhà nước can thiệp theo hướng tăng chi tiêu sẽ mở rộng tổng cầu từ đó nó làm thay đổi sản lượng, thu nhập, việc làm. những biến số kinh tế vĩ mô; còn trong một CSCN, nhìn ở giác độ ngành kinh tế, việc Chính phủ trợ cấp cho một ngành phát triển sản xuất sẽ khiến Chính phủ phải chuyển nguồn lực từ các ngành khác sang ngành này và do đó nó không trực tiếp ảnh hưởng đến các biến số kinh tế vĩ mô. Tuy nhiên về dài hạn, CSCN cũng ảnh hưởng đến các biến số kinh tế vĩ mô vì nó điều chỉnh cơ cấu ngành, cơ cấu thương mại, ảnh hưởng tới việc làm, sản lượng, chu kỳ kinh doanh, tác động đến cơ sở hạ tầng, công nghệ và năng suất tạo ra lợi thế cạnh tranh mới ảnh hưởng đến giá cả.
Mặt khác, các mục tiêu vĩ mô cũng sẽ điều chỉnh CSCN cho nên quan điểm phân chia vi mô, vĩ mô chỉ mang tính chất tương đối. Mục tiêu và công cụ của chính sách công nghiệp 1. Mục tiêu của chính sách công nghiệp 5 Các chính sách công nghiệp hiện thời nhằm vào vô số mục tiêu, trong số đó có nhiều mục tiêu phi kinh tế. Tuy nhiên, đề tài này chỉ hướng trọng tâm vào các chính sách được thực thi vì những lý do kinh tế.
Về cơ bản, các chính sách kinh tế phải hướng tới các mục tiêu kinh tế chung như tăng trưởng kinh tế nhanh và bền vững, ổn định giá cả, đảm bảo đầy đủ công ăn việc làm ở mức độ cao và cân bằng cán cân thanh toán đồng thời góp phần thúc đẩy quá trình chuyển dịch cơ cấu kinh tế theo hướng công nghiệp hoá, hiện đại hoá. Chính sách công nghiệp không phải là một trường hợp ngoại lệ. Song song với mục tiêu chung này, mục tiêu trực tiếp của CSCN là tạo ra được một cơ cấu ngành hợp lý trên cơ sở thúc đẩy một số ngành phát triển, có sức cạnh tranh quốc tế và có khả năng hỗ trợ nền kinh tế thị trường. Với các mục tiêu như vậy, nội dung chủ yếu của CSCN là lựa chọn những ngành cần ưu tiên và các biện pháp thúc đẩy những ngành này phát triển hoặc ở một khía cạnh khác, đó là xác định những ngành suy thoái hay phải hạn chế và phương thức “giải thoát” các nguồn lực khan hiếm ra khỏi những ngành đó một cách hợp lý.
Khi xem xét mục tiêu của CSCN, rất dễ có sự lầm lẫn với chính sách cơ cấu ngành kinh tế. Vấn đề cần lưu ý ở đây là chính sách cơ cấu ngành kinh tế thường có phạm vi và nhiệm vụ rộng lớn hơn nhiều so với CSCN. Chính sách cơ cấu ngành kinh tế được thực hiện nhằm điều chỉnh hoạt động sản xuất giữa các ngành và nội bộ ngành trong nền kinh tế quốc dân theo định hướng chiến lược phát triển ngành trong từng giai đoạn nhất định, nội dung của nó phản ánh sự thay đổi tỷ trọng của các ngành và nội bộ ngành trong nền kinh tế. Còn CSCN chỉ can thiệp vào sự phân bổ nguồn lực giữa các ngành cũng như các doanh nghiệp trong những ngành đó do có sự tồn tại của các thất bại thị trường với nội dung chủ yếu là lựa chọn và thúc đẩy những ngành cần ưu tiên hay hợp lý hoá những ngành cần hạn chế.
Mặt khác, cần phải nói thêm rằng, mục tiêu cũng như các giải pháp chính sách của CSCN được xem xét là tạm thời hay chiến lược, dài hạn hay ngắn hạn sẽ tuỳ thuộc vào từng Chính phủ, từng giai đoạn phát triển kinh tế cũng như bối cảnh kinh tế trong và ngoài nước của mỗi quốc gia. Ví dụ như Nhật Bản trong những năm 50, mục tiêu trọng tâm của 6 CSCN là phục hồi sản xuất cho nên CSCN là chính sách tái thiết với việc thiết kế hệ thống sản xuất ưu tiên; còn Mỹ trong những năm 90 khi mà nền kinh tế thị trường đã hoàn thiện thì mục tiêu và nội dung của CSCN được gắn với việc điều chỉnh cơ cấu ngành, chủ yếu là cơ cấu công nghiệp.