CHƯƠNG 1. MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CƠ BẢN CỦA PHÁP LUẬT VỀ CẤP GIẤY CHỨNG NHẬN QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT VÀ TÀI SẢN GẮN LIỀN VỚI ĐẤT 1. Quyền sử dụng đất và Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất 1. Quyền sử dụng đất trong chế độ sở hữu toàn dân về đất đai Quan hệ pháp luật đất đai, quan hệ sở hữu, xác định chủ sở hữu đất đai và chế độ sở hữu luôn là vấn đề quan trọng vì nó (đất đai) không chỉ là tư liệu sản xuất không thể thiếu của quá trình phát triển, mà còn có ý nghĩa quyết định đến việc khai thác giá trị của đất đai cho các mục tiêu phát triển kinh tế, xã hội mỗi quốc gia.
Nói cách khác, xác định, lựa chọn chế độ sở hữu đất đai một mặt liên quan đến yếu tố sở hữu mặt khác quyết định đến khai thác giá trị thương mại của đất đai phục vụ cho các hoạt động sản xuất, kinh doanh cũng như phát triển thị trường bất động sản. Sở hữu đất đai có liên quan trực tiếp đến quyền, lợi ích hợp pháp của mọi tổ chức, cá nhân, là phương tiện để thực hiện mục đích khác nhau từ mục đích của nhà nước (để quản lý, để kiểm soát khi cần thiết) đến mục đích của chủ sở hữu (để thực hiện các quyền) cũng như của các chủ thể khác có liên quan trên thị trường giao dịch QSDĐ. Có thể khẳng định, sai lầm trong xác định mục đích sở hữu chắc chắn sẽ dẫn đến sai lầm trong xác định hình thức sở hữu cũng như phương thức tổ chức thực hiện quyền sở hữu như một hệ quả tất yếu. Chính vì thế, tác giả Phạm Văn Võ cho rằng: “tiêu chí khách quan nhất trong đánh giá sự đúng đắn mục đích của chế độ sở hữu là phải tìm cho được tài sản những người chủ thực sự gắn bó với nó bằng quyền lợi và nghĩa vụ mà không phải là mang quyền sở hữu tài sản đến cho những người chủ danh nghĩa và trừu tượng, phát huy tối đa tiềm năng của nó và bảo đảm quyền và lợi ích chính đáng của tổ chức, cá nhân” [34, tr.
Ở góc độ này, “pháp luật là phương thức để duy trì chế độ sở hữu toàn dân đối với đất đai trong nền kinh tế thị trường” [20, tr. Điều này đặt ra đòi hỏi phải xây dựng cơ chế thực thi chế độ sở hữu toàn dân càng rõ ràng càng tốt, bởi nếu không các quyền tài sản đối với đất đai có thể bị lợi ích nhóm chi phối, trong đó có hiện tượng lạm dụng quyền chủ sở hữu đối với đất đai để trục lợi cá nhân thông qua việc 14 thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu đất đai của những người được trao quyền định đoạt đất đai. Quyền sử dụng đất là vấn đề khoa học pháp lý còn nhiều tranh luận và chưa có quan niệm thống nhất. Về vấn đề này, tác giả Nguyễn Thành Luân cho rằng, quan niệm “Quyền sử dụng đất là nội dung được tách ra từ sở hữu toàn dân hoặc quan niệm quyền sử dụng đất là một loại quyền tài sản đơn thuần sẽ không cho phép làm rõ mối quan hệ giữa quyền sử dụng đất với quyền sở hữu toàn dân về đất đai, hạn chế trong việc bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của chủ thể người sử dụng đất, từ đó đề xuất nên coi quyền sử dụng đất là một vật quyền hạn chế là do quyền sử dụng đất là quyền phái sinh, phụ thuộc và không vĩnh viễn từ quyền sở hữu toàn dân về đất đai” [19].
Tác giả Phạm Duy Nghĩa thì nhấn mạnh, về mặt lý luận, “quyền tài sản có thể hiểu là cách ứng xử của con người đối với nhau liên quan đến tài sản khan hiếm, là sự thể hiện trên thực tế mối quan hệ giữa con người với nhau đối với tài nguyên khan hiếm. Bản chất của quyền tài sản là sự phân chia giới hạn kiểm soát tài nguyên khan hiếm” [24, tr. Đối với QSDĐ tính khan hiếm xuất phát ở khía cạnh quyền sử dụng đất chỉ “tồn tại khi thửa đất gắn liền với nó tồn tại trên thực tế” [30, tr.39], luôn có giới hạn về diện tích và không thể tái tạo hoặc thay thế. Quyền sử dụng đất theo quan điểm của tác giả Viên Thế Giang (2023) “là phương thức nhận diện quyền của người sử dụng đất, để phân biệt (một cách tương đối) với quyền sở hữu đất đai của toàn dân và quyền đại diện toàn dân để thực hiện quyền của chủ sở hữu đối với đất đai.
Ngoài ý nghĩa trên, khái niệm quyền sử dụng đất còn là dấu hiệu nhận diện giá trị của quyền sử dụng đất trong các giao dịch đất đai thông qua giá đất, chế độ tài chính của người sử dụng đất. Theo sự phát triển của nền kinh tế thị trường, giá trị quyền sử dụng đất đã trở thành hàng hoá trên thị trường và do đó, nhận diện đúng bản chất của quyền sử dụng đất có ý nghĩa quyết định đến khả năng khai thác tối đa các giá trị quyền sử dụng đất của người sử dụng đất” [13, tr. Cũng theo tác giả này, QSDĐ có các đặc điểm quan trọng sau: - Quyền sử dụng đất phái sinh từ quyền sở hữu đất đai. Có thể thấy rằng, “căn cứ, hình thức làm phát sinh và chấm dứt quyền sử dụng đất là do pháp luật đất đai quy định.
Bên cạnh đó, những quyền năng chung của quyền sử dụng đất như: 15 được cấp GCNQSDĐ; hưởng thành quả lao động, kết quả đầu tư trên đất; được Nhà nước bảo hộ khi người khác xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp về đất đai của mình và những quyền năng riêng của quyền sử dụng đất phụ thuộc vào loại đất cụ thể và hình thức làm phát sinh quyền sử dụng đất như chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê lại, thừa kế, tặng cho, thế chấp, góp vốn quyền sử dụng đất … cũng đều do pháp luật đất đai quy định rõ ràng, cụ thể” [19]. QSDĐ bị giới hạn trong thời hạn sử dụng đất đối với từng loại đất cụ thể. Theo đó, QSDĐ của các chủ thể sẽ bị chấm dứt trong trường hợp khi hết thời hạn sử dụng đất mà không được Nhà nước gia hạn. - Nội dung quyền sử dụng đất liên quan đến khai thác giá trị QSDĐ.
“Người sử dụng đất có quyền tự mình khai thác công dụng từ đất hoặc được thực hiện các giao dịch đối với quyền sử dụng đất của mình, như mua bán, trao đổi, tặng cho, thế chấp, để lại thừa kế…” theo quy định của LĐĐ và BLDS. Điều 54 Hiến pháp năm 2013 quy định: “…Người sử dụng đất được chuyển QSDĐ, thực hiện các quyền và nghĩa vụ theo quy định của luật. Quyền sử dụng đất được pháp luật bảo hộ”. Khoản 1 Điều 167 LĐĐ năm 2013 quy định:“Người sử dụng đất được thực hiện các quyền chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại, thừa kế, tặng cho, thế chấp, góp vốn bằng QSDĐ theo quy định của Luật này”.
Như vậy, QSDĐ trở thành đối tượng của giao dịch - là một loại tài sản. Những quy định trên đã dẫn đến hai cách hiểu không thống nhất: Điều 54 Hiến pháp quy định người sử dụng đất có quyền “chuyển nhượng” QSDĐ, thực hiện quyền, nghĩa vụ theo quy định của Luật, còn Điều 167 LĐĐ năm 2013 quy định cụ thể người sử dụng đất có quyền “chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại, thừa kế, tặng cho, thế chấp, góp vốn bằng quyền sử dụng đất”. Cách hiểu thứ nhất là, theo quy định của Điều 54 Hiến pháp năm 2013 thì “quyền chuyển nhượng QSDĐ bao gồm quyền thực hiện tất cả các giao dịch nhằm mục đích chuyển dịch QSDĐ cho chủ thể khác”. Với cách hiểu này, chuyển nhượng QSDĐ không bao gồm thế chấp QSDĐ.
Cách hiểu thứ hai, theo quy định của LĐĐ năm 2013 thì chuyển nhượng chỉ là một loại giao dịch về QSDĐ trong số các giao dịch về QSDĐ. 16 - Quyền sử dụng đất là hàng hoá trên thị trường bất động sản. Khi QSDĐ được coi là một loại tài sản được đưa vào để giao dịch, để kinh doanh thì QSDĐ lúc này lại trở thành một loại hàng hóa. Hoạt động kinh doanh đối với hàng hóa QSDĐ này cũng chịu sự điều tiết chung của thị trường.
QSDĐ trở thành một loại hàng hóa, là bộ phận cấu thành thị trường bất động sản. QSDĐ là một trong các loại hàng hóa trong thị trường bất động sản. Giá cả của QSDĐ được điều tiết bởi cung – cầu của thị trường. Giá trị của QSDĐ xác định theo giá đất, phụ thuộc vào loại đất, diện tích, vị trí của mảnh đất.
Với tư cách là một loại hàng hóa, người sử dụng đất có thể tiếp cận QSDĐ thông qua hai thị trường: “thị trường sơ cấp và thị trường thứ cấp”. Trong thị trường sơ cấp, chủ sử dụng đất nhận QSDĐ do được Nhà nước giao, cho thuê hoặc công nhận QSDĐ. Trong thị trường thứ cấp, người sử dụng đất có nhiều cách thức tiếp cận QSDĐ hơn, bao gồm: mua, nhận góp vốn bằng QSDĐ, thuê lại từ người sử dụng đất khác. Tuy nhiên, cần phải hiểu rằng, QSDĐ với tư cách là một loại hàng hóa có phạm vi hẹp hơn rất nhiều so với QSDĐ là một loại tài sản.
Bởi vì QSDĐ chỉ được coi là hàng hóa khi nó được đưa vào giao dịch trong thị trường. Lúc này, QSDĐ rừng phòng hộ, rừng đặc dụng, QSDĐ trồng lúa trong nhiều trường hợp không được coi là hàng hóa. Bởi vì, đối với các loại QSDĐ này, pháp luật đất đai rất hạn chế trong việc cho phép chủ thể thực hiện các giao dịch về QSDĐ. Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất Ở khía cạnh lịch sử, thuật ngữ “Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất” được sử dụng lần đầu trong LĐĐ năm 1987 và tiếp tục được sử dụng trong LĐĐ năm 1993, LĐĐ năm 2003, LĐĐ năm 2013 và các văn bản hướng dẫn thi hành, cũng như được nhiều tài liệu, công trình nghiên cứu giải thích.
Bản chất pháp lý của GCNQSDĐ là chứng thư pháp lý do Nhà nước cấp cho người sử dụng đất nhằm xác nhận tính hợp pháp của QSDĐ của họ. Theo khoản 16 Điều 3 LĐĐ năm 2013: “Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất là chứng thư pháp lý để Nhà nước xác nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở, tài sản khác gắn liền với đất hợp pháp của người có quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và quyền sở hữu tài sản khác gắn liền với đất”.