Tổng quan nghiên cứu

Trong bối cảnh huyện Hải Hậu, tỉnh Nam Định đạt chuẩn nông thôn mới và duy trì tốc độ tăng trưởng kinh tế ấn tượng ở mức 7,2% vào năm 2016, nhu cầu phát triển kết cấu hạ tầng kỹ thuật và xã hội trở thành nhiệm vụ trọng tâm hàng đầu. Giai đoạn 2013 - 2017 ghi nhận sự gia tăng mạnh mẽ về quy mô đầu tư công trên địa bàn với tổng số dự án do cấp huyện quản lý tăng từ 52 dự án lên 78 dự án, tương ứng mức tăng 50%. Để đáp ứng mục tiêu hiện đại hóa, địa phương đã triển khai làm mới và nâng cấp 1.740,3 km đường giao thông các loại, cùng 112 trên 114 trường học và toàn bộ 35 trạm y tế đạt chuẩn quốc gia.

Tuy nhiên, công tác quản lý dự án đầu tư xây dựng công trình tại Ủy ban nhân dân huyện Hải Hậu đã bộc lộ nhiều điểm nghẽn nghiêm trọng. Vấn đề nổi cộm nhất là tỷ lệ công trình phải điều chỉnh tổng mức đầu tư tăng vọt, chạm ngưỡng 83,3% vào năm 2017 với 65 trên tổng số 78 dự án lập mới. Tình trạng dự án kéo dài tiến độ, phát sinh chi phí và chất lượng hồ sơ khảo sát thiết kế chưa đạt chuẩn đang gây lãng phí nguồn ngân sách công vốn còn hạn hẹp.

Mục tiêu nghiên cứu của luận văn là hệ thống hóa cơ sở lý luận quản lý dự án cấp huyện, phân tích thực trạng công tác quản lý các công trình sử dụng vốn ngân sách nhà nước tại huyện Hải Hậu giai đoạn 2010 - 2017, từ đó đề xuất hệ thống giải pháp toàn diện nhằm nâng cao hiệu quả đầu tư công, giảm thiểu rủi ro đội vốn và hoàn thiện quy trình kiểm soát tiến độ, chất lượng tại 32 xã và 3 thị trấn trên địa bàn huyện.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Nghiên cứu được xây dựng trên nền tảng lý thuyết vòng đời dự án (Project Life Cycle) kết hợp chặt chẽ với mô hình tam giác quản lý dự án thể hiện qua hàm toán học C = f(P, T, S). Trong mô hình này, chi phí (C) là hàm số phụ thuộc vào mức độ hoàn thành công việc (P), yếu tố thời gian (T) và phạm vi dự án (S). Bất kỳ sự biến động nào về thời gian thi công hoặc điều chỉnh thiết kế kỹ thuật đều tác động trực tiếp làm gia tăng chi phí tổng thể của dự án đầu tư công.

Khung phân tích tích hợp 9 lĩnh vực quản lý dự án tiêu chuẩn, bao gồm: quản lý kế hoạch tổng quan, phạm vi, thời gian, chi phí, chất lượng, nhân lực, thông tin, rủi ro và hoạt động cung ứng. Đồng thời, nghiên cứu làm rõ các khái niệm pháp lý cốt lõi theo Luật Xây dựng năm 2014, Luật Đấu thầu năm 2013, Nghị định 59/2015/NĐ-CP về quản lý dự án đầu tư xây dựng, Nghị định 32/2015/NĐ-CP về quản lý chi phí và Nghị định 46/2015/NĐ-CP về quản lý chất lượng công trình xây dựng.

Phương pháp nghiên cứu

Nghiên cứu sử dụng kết hợp nguồn dữ liệu thứ cấp và dữ liệu sơ cấp nhằm đảm bảo tính khách quan và chiều sâu thực tiễn:

  • Nguồn dữ liệu thứ cấp: Thu thập toàn bộ báo cáo đầu tư xây dựng cơ bản, hồ sơ quyết toán và số liệu thống kê của Ủy ban nhân dân huyện Hải Hậu giai đoạn 2013 - 2017, bao quát 716 gói thầu thuộc các dự án giao thông, thủy lợi, giáo dục và y tế.
  • Nguồn dữ liệu sơ cấp: Thu thập thông qua phỏng vấn sâu trực tiếp với cỡ mẫu chọn có chủ đích gồm 2 cán bộ lãnh đạo chủ chốt trực tiếp chỉ đạo và điều hành dự án trên địa bàn. Đó là Phó Chủ tịch Ủy ban nhân dân huyện phụ trách khối đầu tư xây dựng và Chủ đầu tư dự án cải tạo nâng cấp đường trục xã Hải Hưng. Thời gian tiến hành phỏng vấn diễn ra từ ngày 18/01/2018 đến ngày 22/01/2018.

Phương pháp phân tích chủ đạo là thống kê mô tả, tổng hợp, so sánh dữ liệu qua phần mềm bảng tính và phân tích định tính chuyên sâu. Việc lựa chọn phương pháp này giúp đối chiếu chính xác giữa các quy định pháp lý hiện hành với thực tế thực hiện tại địa phương, từ đó nhận diện rõ nguyên nhân gốc rễ của những sai lệch về chi phí và tiến độ.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Nghiên cứu thực trạng quản lý dự án đầu tư xây dựng tại huyện Hải Hậu giai đoạn 2013 - 2017 đã làm rõ 4 phát hiện quan trọng:

  • Thứ nhất, tỷ lệ dự án phải điều chỉnh tổng mức đầu tư duy trì ở mức rất cao và có xu hướng tăng liên tục. Năm 2013, có 32 trên 54 dự án phải điều chỉnh vốn, chiếm tỷ lệ 59,2%. Đến năm 2017, con số này đã tăng lên 65 trên 78 dự án, chiếm tỷ lệ 83,3%, tương đương mức tăng hơn 24% về tỷ lệ công trình đội vốn trong vòng 5 năm.
  • Thứ hai, tính cạnh tranh trong công tác lựa chọn nhà thầu còn rất hạn chế. Trong tổng số 716 gói thầu được tổ chức, có 556 gói đấu thầu rộng rãi và 160 gói áp dụng chỉ định thầu. Số lượng nhà thầu tham gia bình quân trong các gói đấu thầu rộng rãi chỉ đạt 2,95 nhà thầu trên một gói thầu. Phần lớn các gói thầu đều rơi vào tay các nhà thầu quen thuộc trên địa bàn huyện.
  • Thứ ba, chất lượng công tác khảo sát và lập báo cáo kinh tế kỹ thuật còn nhiều sai sót kỹ thuật gây thất thoát kinh phí. Trong giai đoạn 2015 - 2017, có hơn 10 dự án vi phạm trình tự khảo sát. Điển hình tại dự án Nâng cấp hạ tầng thủy lợi huyện Hải Hậu, việc lập dự toán khoan thăm dò địa chất trên cạn nhưng tính đơn giá khoan dưới nước làm tăng chi phí 78,44 triệu đồng; thiếu quy hoạch tận dụng bình đồ cũ gây lãng phí 276 triệu đồng chi phí khảo sát.
  • Thứ tư, mô hình tổ chức quản lý dự án mang nặng tính kiêm nhiệm. Đội ngũ cán bộ tham gia quản lý thiếu chứng chỉ hành nghề chuyên sâu, thiếu năng lực thẩm định thiết kế bản vẽ thi công và dự toán, dẫn đến tình trạng phụ thuộc hoàn toàn vào đơn vị tư vấn bên ngoài.

Thảo luận kết quả

Thực trạng tỷ lệ dự án phải điều chỉnh vốn vượt mức 83% tại Hải Hậu bắt nguồn từ nhiều nguyên nhân khách quan và chủ quan. Nguyên nhân chủ quan then chốt là do năng lực của các ban quản lý dự án kiêm nhiệm chưa đáp ứng yêu cầu phức tạp của Luật Xây dựng 2014. Khâu khảo sát địa chất, đo bóc khối lượng bị xem nhẹ, dẫn đến việc phải bổ sung khối lượng phát sinh khi thi công thực tế. Về mặt khách quan, sự biến động của giá cả nguyên vật liệu trên thị trường và áp lực giải ngân nhanh nguồn vốn nông thôn mới đã tạo kẽ hở cho các sai phạm định mức.

Kết quả nghiên cứu này tương đồng với các báo cáo đánh giá đầu tư công tại một số địa phương thuộc khu vực đồng bằng sông Hồng, nơi các dự án nhóm C cấp huyện thường xuyên đối mặt với tình trạng đội vốn từ 15% đến 35%. Để minh họa trực quan, dữ liệu thực trạng có thể được thể hiện qua biểu đồ cột kép so sánh tổng số dự án lập và số dự án điều chỉnh vốn giai đoạn 2013 - 2017, kết hợp bảng cơ cấu hình thức lựa chọn nhà thầu thể hiện rõ tỷ trọng 22,4% của hình thức chỉ định thầu. Điều này chứng minh rằng việc thiếu vắng một ban quản lý chuyên nghiệp tập trung là rào cản lớn nhất đối với hiệu quả đầu tư công cấp huyện.

Đề xuất và khuyến nghị

Dựa trên kết quả phân tích thực trạng, luận văn đề xuất 4 nhóm giải pháp trọng tâm nhằm hoàn thiện công tác quản lý dự án tại Ủy ban nhân dân huyện Hải Hậu:

  • Chuyển đổi và thành lập Ban Quản lý dự án đầu tư xây dựng khu vực chuyên trách: Ủy ban nhân dân huyện Hải Hậu cần chấm dứt triệt để mô hình quản lý kiêm nhiệm theo từng dự án đơn lẻ, tiến hành sắp xếp lại tổ chức theo đúng tinh thần Thông tư 16/2016/TT-BXD trước quý IV/2019. Mô hình tập trung sẽ chuyên môn hóa đội ngũ cán bộ, tách bạch rõ ràng vai trò giữa chủ đầu tư và đơn vị điều hành dự án.
  • Chuẩn hóa quy trình thẩm định hồ sơ khảo sát, thiết kế và dự toán: Phòng Kinh tế và Hạ tầng chủ trì ban hành cẩm nang kiểm soát chất lượng hồ sơ dự án từ năm 2019. Mục tiêu cụ thể là kéo giảm tỷ lệ dự án phải điều chỉnh tổng mức đầu tư từ mức 83,3% xuống dưới 20% trong giai đoạn 2019 - 2022, kiểm soát chặt chẽ việc đo bóc khối lượng theo đúng hướng dẫn của Bộ Xây dựng.
  • Minh bạch hóa hoạt động đấu thầu và đẩy mạnh đấu thầu qua mạng: Tăng cường áp dụng hình thức đấu thầu rộng rãi qua Hệ thống mạng đấu thầu quốc gia, nâng chỉ số cạnh tranh bình quân từ 2,95 lên tối thiểu 4,5 nhà thầu tham gia mỗi gói thầu xây lắp. Hạn chế tối đa việc chỉ định thầu rút gọn và loại bỏ tình trạng ưu ái nhà thầu quen thuộc.
  • Nâng cao năng lực chuyên môn và chuẩn hóa chứng chỉ hành nghề: Ủy ban nhân dân huyện phối hợp với các cơ sở đào tạo tổ chức bồi dưỡng nghiệp vụ định kỳ hàng năm cho 100% cán bộ kỹ thuật và chuyên viên thẩm định; đảm bảo toàn bộ giám đốc quản lý dự án và cán bộ phụ trách giám sát đều có chứng chỉ hành nghề quản lý dự án theo quy định tại Nghị định 59/2015/NĐ-CP.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Luận văn là nguồn tư liệu học thuật và thực tiễn hữu ích cho nhiều nhóm đối tượng:

  • Lãnh đạo Ủy ban nhân dân và cán bộ ban quản lý dự án cấp huyện: Cung cấp khung giải pháp thực tiễn để tái cấu trúc bộ máy quản lý dự án chuyên nghiệp, khắc phục tình trạng phân tán nguồn lực và nâng cao chất lượng thẩm định đầu tư công tại các địa phương.
  • Các đơn vị tư vấn khảo sát, lập thiết kế và thẩm tra dự án: Nắm rõ những lỗi sai sót thực tế thường gặp về định mức dự toán, đo bóc khối lượng và quy chuẩn khảo sát, từ đó hoàn thiện chất lượng hồ sơ nghiên cứu khả thi và thiết kế bản vẽ thi công.
  • Học viên cao học và nghiên cứu sinh chuyên ngành Quản lý kinh tế: Tiếp cận một case study hoàn chỉnh về quản lý dự án đầu tư công cấp huyện, sử dụng làm tài liệu tham khảo cho các đề tài nghiên cứu về hiệu quả vốn ngân sách và chu trình dự án xây dựng.
  • Cơ quan thanh tra, kiểm toán nhà nước và giám sát đầu tư cộng đồng: Sử dụng hệ thống tiêu chí đánh giá và các phát hiện thực nghiệm của luận văn làm căn cứ xây dựng danh mục kiểm tra, giám sát tuân thủ trình tự thủ tục đầu tư xây dựng cơ bản.

Câu hỏi thường gặp

Nguyên nhân chính khiến 83,3% dự án tại Hải Hậu năm 2017 phải điều chỉnh tổng mức vốn là gì?

Nguyên nhân cốt lõi là do năng lực cán bộ kiêm nhiệm còn yếu kém, chưa kiểm soát tốt khâu khảo sát địa chất và lập dự toán ban đầu. Điều này dẫn tới việc hồ sơ thiết kế thiếu chính xác, buộc phải phát sinh khối lượng và điều chỉnh tổng mức đầu tư nhiều lần trong quá trình thi công.

Công tác đấu thầu xây lắp tại địa bàn giai đoạn 2013 - 2017 có những hạn chế nổi bật nào?

Hạn chế lớn nhất là tính cạnh tranh rất thấp khi tỷ lệ tham gia bình quân chỉ đạt 2,95 nhà thầu trên một gói thầu qua 556 gói đấu thầu rộng rãi. Việc các nhà thầu quen thuộc liên tục trúng thầu làm giảm cơ hội tiếp cận của các nhà thầu có năng lực và công nghệ mới.

Luận văn đã chỉ ra các sai phạm cụ thể nào trong khâu khảo sát công trình?

Điển hình tại dự án thủy lợi của huyện, đơn vị tư vấn đã lập nghiệm thu khoan máy dưới nước cho hạng mục khoan trên cạn, làm tăng sai lệch chi phí 78,44 triệu đồng, đồng thời bỏ qua việc tận dụng bình đồ cũ gây lãng phí 276 triệu đồng ngân sách.

Mô hình tổ chức ban quản lý dự án nào được đề xuất để thay thế mô hình kiêm nhiệm?

Luận văn khuyến nghị thành lập Ban Quản lý dự án đầu tư xây dựng khu vực cấp huyện trực thuộc Ủy ban nhân dân huyện theo Thông tư 16/2016/TT-BXD, hoạt động theo cơ chế chuyên trách, tự chủ và chuyên nghiệp hóa toàn diện.

Phương pháp phỏng vấn sâu chuyên gia mang lại giá trị gì cho kết quả nghiên cứu?

Phương pháp phỏng vấn sâu 2 cán bộ chủ chốt từ ngày 18/01/2018 đến 22/01/2018 giúp tác giả thu thập được những đánh giá nội bộ chân thực về các rào cản cơ chế, lý giải sâu sắc nguyên nhân vì sao các quy định pháp luật bị thực hiện sai lệch trên thực tế.

Kết luận

  • Luận văn đã phân tích toàn diện bức tranh thực trạng quản lý 78 dự án đầu tư xây dựng công trình tại huyện Hải Hậu trong giai đoạn 2013 - 2017.
  • Chỉ rõ điểm nghẽn lớn nhất là tỷ lệ dự án điều chỉnh vốn lên tới 83,3% và chỉ số cạnh tranh đấu thầu thấp ở mức 2,95 nhà thầu trên mỗi gói thầu.
  • Đóng góp hệ thống 4 giải pháp đồng bộ về tổ chức ban quản lý chuyên trách, chuẩn hóa thẩm định hồ sơ, minh bạch đấu thầu và đào tạo nguồn nhân lực.
  • Xác định lộ trình triển khai cụ thể giai đoạn 2019 - 2022 với mục tiêu kéo giảm tỷ lệ đội vốn công trình xuống dưới mức 20%.
  • Các cấp chính quyền địa phương cần khẩn trương nghiên cứu, ứng dụng các giải pháp của đề tài nhằm tối ưu hóa nguồn vốn ngân sách và đẩy nhanh tiến độ hoàn thiện cơ sở hạ tầng nông thôn mới bền vững.