Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ CÔNG TÁC QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ ĐẤT ĐAI CẤP HUYỆN 1. Cơ sở lý luận về công tác quản lý nhà nước về đất đai cấp huyện 1. Một số khái niệm 1. Đất đai Đất đai là một sản phẩm tuyệt vời của tự nhiên, quyết định sự tồn tại và phát triển của xã hội loài người.
Không có đất đai thì sẽ không có bất kỳ hoạt động sản xuất nào được diễn ra, cũng không có môi trường sống cho động thực vật và cả con người trên trái đất. Đất đai tham gia vào các hoạt động của xã hội và đời sống kinh tế của con người. Con người xây dựng những công trình kiến trúc, giao thông, thủy lợi… trên những mảnh đất to lớn để phục vụ cho đời sống và sản xuất. Đất đai là nguồn của cải, tài sản cố định để tích lũy hay đầu tư.
Đất đai được coi như là thước đo về sự giàu có của mỗi quốc gia, con người trải qua các thế hệ xem sự tích lũy, chuyển nhượng đất đai như một sự bảo đảm to lớn về tài chính. Theo theo quy định của pháp luật tại khoản 2 Điều 4 Thông tư 60/2015/TT-BTNMT về Quy định kỹ thuật điều tra thóai hóa đất do Bộ Tài nguyên và Môi trường ban hành, đất đai được hiểu như sau: “Đất đai là một vùng đất có ranh giới, vị trí, diện tích cụ thể và có các thuộc tính tương đối ổn định hoặc thay đổi nhưng có tính chu kỳ, có thể dự đoán được, có ảnh hưởng tới việc sử dụng đất trong hiện tại và tương lai của các yếu tố tự nhiên, kinh tế - xã hội như: thổ nhưỡng, khí hậu, địa hình, địa mạo, địa chất, thủy văn, thực vật, động vật cư trú và hoạt động sản xuất của con người”. Luật số 35/2018/QH14 ngày 20 tháng 11 năm 2018 của Quốc hội cũng đã khẳng định: Đất đai là tài nguyên quốc gia vô cùng quý giá, là tư liệu sản xuất đặc biệt, là thành phần quan trọng hàng đầu của môi trường sống, là địa 6 bàn phân bố các khu dân cư, xây dựng các công trình kinh tế, văn hóa, xã hội, an ninh quốc phòng. Như vậy, đất đai là điều kiện chung nhất đối với mọi quá trình sản xuất và hoạt động của con người.
Nói cách khác, không có đất sẽ không có sản xuất cũng như không có sự tồn tại của chính con người. Do vậy, để có thể sử dụng đúng, hợp lý và có hiệu quả toàn bộ quỹ đất thì việc hiểu rõ khái niệm về đất đai là vô cùng cần thiết. Quản lý Quản lý là sự tác động chỉ huy, điều khiển các quá trình xã hội và hành vi hoạt động của con người để chúng phát triển phù hợp với quy luật, đạt tới mục đích đã đề ra và đúng ý chí của người quản lý. Quản lý thường được hiểu là chủ trì hay phụ trách một công việc nào đó, là tác động liên tục có tổ chức, có định hướng, có mục đích, có kế hoạch của chủ thể quản lý đến đối tượng quản lý để chỉ huy, điều khiển, liên kết các yếu tố tham gia vào hoạt động thành một chỉnh thể thống nhất.
Quản lý là hiện tượng tồn tại trong mọi chế độ xã hội. Quản lý trong xã hội nói chung là quá trình tổ chức điều hành các hoạt động nhằm đạt được những mục tiêu và yêu cầu nhất định dựa trên những quy luật khách quan. Xã hội càng phát triển, nhu cầu và chất lượng quản lý càng cao (Nguyễn Khắc Thái Sơn, 2007). Hiểu theo góc độ hành động, quản lý là điều khiển và được phân thành 3 loại, các loại hình này giống nhau là đều do con người điều khiển nhưng khác nhau về đối tượng quản lý.
- Loại hình thứ nhất: Là việc con người điều khiển các vật hữu sinh không phải con người, để bắt chúng phải thực hiện ý đồ của người điều khiển. Loại hình này được gọi là quản lý sinh học, quản lý thiên nhiên, quản lý môi trường. Ví dụ con người quản lý vật nuôi, cây trồng. - Loại hình thứ hai: Là việc con người điều khiển các vật vô tri vô giác để bắt chúng thực hiện ý đồ của người điều khiển.
Loại hình này được gọi là quản lý kỹ thuật. Ví dụ, con người điều khiển các loại máy móc. 7 - Loại hình thứ ba: Là việc con người điều khiển con người. Loại hình này được gọi là quản lý xã hội (hay quản lý con người).
Quản lý xã hội được C. Mác coi là chức năng quản lý đặc biệt được sinh ra từ tính chất xã hội hóa lao động. Hiện nay, khi nói đến quản lý, thường người ta chỉ nghĩ đến quản lý xã hội. Vì vậy sau đây chúng ta chỉ nghiên cứu loại hình quản lý thứ ba này, tức là quản lý xã hội.
Từ đó có thể đưa ra khái niệm quản lý theo nghĩa hẹp (tức là quản lý xã hội) như sau: Quản lý là sự tác động chỉ huy, điều khiển các quá trình xã hội và hành vi hoạt động của con người để chúng phát triển phù hợp với quy luật, đạt tới mục đích đã đề ra và đúng ý chí của người quản lý. Quản lý nhà nước Quản lý nhà nước xuất hiện cùng với sự ra đời của Nhà nước, đó là quản lý toàn xã hội. Nội hàm của quản lý nhà nước thay đổi phụ thuộc vào chế độ chính trị, lịch sử và đặc điểm văn hóa, trình độ phát triển KT - XH của mỗi quốc gia qua các giai đoạn lịch sử. Xét về mặt chức năng, quản lý nhà nước bao gồm ba chức năng: Thứ nhất, chức năng lập pháp do các cơ quan lập pháp thực hiện; thứ hai, chức năng hành pháp (hay chấp hành và điều hành) do hệ thống hành chính nhà nước đảm nhiệm; thứ ba, chức năng tư pháp do các cơ quan tư pháp thực hiện (Nguyễn Hữu Hải, 2010).
Trong hệ thống xã hội, có nhiều chủ thể tham gia quản lý xã hội như: tổ chức chính trị, Nhà nước, tổ chức chính trị xã hội, tổ chức kinh tế, các đoàn thể nhân dân, các hiệp hội, So với quản lý của các tổ chức khác thì quản lý nhà nước có những điểm khác biệt như sau: - Thứ nhất, chủ thể quản lý nhà nước là các cơ quan, cá nhân trong bộ máy nhà nước được trao quyền gồm: cơ quan lập pháp, cơ quan hành pháp, cơ quan tư pháp; - Thứ hai, đối tượng quản lý của nhà nước là tất cả các cá nhân tổ chức sinh sống và hoạt động trong phạm vi lãnh thổ quốc gia, công dân làm việc bên ngoài lãnh thổ quốc gia; 8 - Thứ ba, quản lý nhà nước là quản lý toàn diện trên tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội, chính trị, kinh tế, văn hóa, xã hội, an ninh, quốc phòng, ngoại giao; - Thứ tư, quản lý nhà nước mang tính quyền lực nhà nước, sử dụng công cụ pháp luật nhà nước, chính sách để quản lý xã hội; - Thứ năm, mục tiêu của quản lý nhà nước là phục vụ nhân dân duy trì sự ổn định và phát triển của toàn xã hội. Từ những đặc điểm trên, có thể hiểu quản lý nhà nước là một dạng quản lý xã hội đặc biệt mang tính quyền lực nhà nước và sử dụng pháp luật, chính sách để điều chỉnh hành vi của cá nhân, tổ chức trên tất cả các mặt của đời sống xã hội do các cơ quan trong bộ máy nhà nước thực hiện, nhằm phục vụ nhân dân, duy trì sự ổn định và phát triển của xã hội (Nguyễn Hữu Hải, 2010). Quản lý nhà nước về đất đai Bộ luật Dân sự quy định “Quyền sở hữu bao gồm quyền chiếm hữu, quyền sử dụng và quyền định đoạt tài sản của chủ sở hữu theo quy định của pháp luật”. Năm 1987 khi Luật đất đai được ban hành và thừa nhận quyền SDĐ là một loại tài sản dân sự đặc biệt thì quyền sở hữu đất đai thực chất cũng là quyền sở hữu một loại tài sản dân sự đặc biệt.
Trong Luật đất đai 1987, 1993, 2003, 2013 đã quy định “Toàn bộ vốn đất nằm trên lãnh thổ Việt Nam, trên đất liền hay các hải đảo và các thềm lục địa đều thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước thống nhất quản lý” trong đó nội dung của quyền sở hữu đất đai bao gồm những quyền năng của một chủ thể sở hữu bao gồm: quyền chiếm hữu đất đai, quyền SDĐ đai, quyền định đoạt đất đai. Các quyền năng này được Nhà nước thực hiện trực tiếp bằng việc xác lập các chế độ pháp lý về quản lý và SDĐ đai. Nhà nước không trực tiếp thực hiện các quyền năng này mà thông qua hệ thống các cơ quan do Nhà nước lập ra và các tổ chức, cá nhân SDĐ theo những quy định và theo sự giám sát của Nhà nước. Quản lý 9 hành chính Nhà nước về đất đai là một lĩnh vực quản lý của Nhà nước, do đó được hiểu là hoạt động của cơ quan quản lý hành chính Nhà nước có thẩm quyền trong việc sử dụng các phương pháp, các công cụ quản lý thích hợp tác động đến hành vi, hoạt động của người SDĐ đai nhằm đạt được mục đích SDĐ đai tiết kiệm, có hiệu quả và bền vững, bảo vệ nguồn tài nguyên đất, bảo vệ môi trường và giữ gìn cảnh quan sinh thái trên phạm vi cả nước và trên từng địa phương.
Quản lý Nhà nước về đất đai còn là sự tác động có tổ chức, là sự điều chỉnh bằng quyền lực của cơ quan hành chính nhà nước đối với các hành vi và hoạt động SDĐ đai do các cơ quan có tư cách pháp nhân công pháp trong hệ thống hành pháp và quản lý hành chính nhà nước tiến hành bằng những chức năng, nhiệm vụ của nhà nước nhằm SDĐ đúng mục đích, tiết kiệm, hiệu quả và bền vững ở mỗi địa phương và trong cả nước. Đặc điểm, vai trò của quản lý nhà nước về đất đai cấp huyện 1. Đặc điểm Theo Trần Thanh Hùng (2014), công tác quản lý nhà nước về đất đai có bốn đặc điểm sau: - Thứ nhất: Nhà nước nắm chắc tình hình đất đai, tức là Nhà nước biết rõ các thông tin chính xác về số lượng đất đai, về chất lượng đất đai, về tình hình hiện trạng của việc quản lý và sử dụng đất đai. Cụ thể: + Về số lượng đất đai: Nhà nước nắm về diện tích đất đai trong loàn quốc gia, trong từng vùng kinh tế, trong từng đơn vị hành chính các địa phương; nắm về diện tích của mỗi loại đất như đất nông nghiệp, đất lâm nghiệp.; nắm về diện tích của từng chủ sử dụng và sự phân bố trên bề mặt lãnh thổ.