Tổng quan luận án

Công trình nghiên cứu tập trung phân tích một cách toàn diện thực trạng, cơ sở lý luận và các yếu tố tác động đến hệ thống pháp luật tài chính công tại Việt Nam trong giai đoạn phát triển và chuyển đổi kinh tế, từ đó xác lập các yêu cầu có tính nguyên tắc và hệ thống giải pháp nhằm hoàn thiện khung khổ pháp lý tài chính công.

  • Tính cấp thiết và khoảng trống nghiên cứu:
    1. Về mặt thể chế và pháp lý: Hệ thống pháp luật tài chính công Việt Nam sau thời gian thực thi Luật Ngân sách nhà nước năm 2002 đã bộc lộ nhiều điểm bất cập, chưa đồng bộ giữa quy định điều chỉnh ngân sách nhà nước với các quỹ tài chính ngoài ngân sách, nợ công và hoạt động giám sát tài chính. Hoạt động giám sát của Quốc hội đối với các quỹ tài chính ngoài ngân sách và các gói kích thích kinh tế quy mô lớn còn thiếu cơ chế pháp lý rõ ràng.
    2. Về mặt thực tiễn quản lý thu - chi: Giai đoạn 2001 - 2013 cho thấy sự thiếu ổn định trong cân đối ngân sách. Cơ cấu thu phụ thuộc nhiều vào các nguồn thu mang tính "một lần", không tái tạo như dầu thô và tiền sử dụng đất, trong khi thu nội địa từ sản xuất kinh doanh chưa thực sự bền vững. Công tác lập dự toán sai lệch lớn so với thực tế phát sinh. Chi ngân sách thường xuyên vượt dự toán, chi thường xuyên tăng nhanh chiếm tỷ trọng trên 70% tổng chi, chi đầu tư phát triển dàn trải, nợ đọng xây dựng cơ bản và kỷ luật tài chính lỏng lẻo dẫn đến bội chi ngân sách kéo dài qua nhiều năm.
    3. Về yêu cầu hội nhập và cải cách: Yêu cầu chuyển đổi mô hình tăng trưởng kinh tế, tái cơ cấu đầu tư công và áp dụng các thông lệ quản lý tài chính công quốc tế đặt ra đòi hỏi phải hoàn thiện cấu trúc pháp luật tài chính công theo hướng minh bạch, hiệu quả và bền vững.
  • Mục tiêu nghiên cứu:
    1. Làm rõ cơ sở lý luận về kết cấu pháp luật tài chính công, chu trình ngân sách, các nguyên tắc vận hành và các yếu tố ảnh hưởng đến hiệu quả thực thi pháp luật tài chính công.
    2. Đánh giá thực trạng hệ thống pháp luật và thực tiễn thực hiện thu, chi, cân đối ngân sách nhà nước, quản lý nợ công và các quỹ tài chính ngoài ngân sách tại Việt Nam giai đoạn 2001 - 2013.
    3. Đề xuất các quan điểm, định hướng, yêu cầu có tính nguyên tắc và hệ thống giải pháp hoàn thiện pháp luật tài chính công Việt Nam, bao gồm định hướng ban hành Luật Tài chính quốc gia hoặc Luật Tài chính công.
  • Đối tượng và phạm vi nghiên cứu:
    • Đối tượng nghiên cứu: Các quy định pháp luật điều chỉnh quan hệ tài chính công (pháp luật ngân sách nhà nước, quỹ tài chính ngoài ngân sách, nợ công, giám sát tài chính công) và thực tiễn chấp hành các quy định pháp luật về thu, chi ngân sách tại Việt Nam.
    • Phạm vi không gian: Hệ thống tài chính công Việt Nam ở cấp trung ương và địa phương, kết hợp đối chiếu với kinh nghiệm và chuẩn mực quốc tế (OECD, World Bank, IMF).
    • Phạm vi thời gian: Trọng tâm đánh giá số liệu thực tiễn trong giai đoạn 2001 - 2013 (tổng kết 10 năm 2001 - 2010, kế hoạch 5 năm 2011 - 2015, Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội 2011 - 2020 và các dữ liệu ngân sách cụ thể đến năm 2013).

Tổng quan tài liệu và vị trí của luận án

Tác giả đã tổng hợp và phân tích nhiều tài liệu học thuật trong nước và quốc tế để làm rõ các khía cạnh khác nhau của pháp luật tài chính công:

  • Về chu trình và quản lý chi tiêu công:
    • Rebecca Simson, Natasha Sharma & Imran Aziz (2011): Phân tích chu trình ngân sách (The budget cycle) trong tài liệu hướng dẫn quản lý tài chính công cho các nước đang phát triển, chia chu trình thành 4 khâu: xây dựng ngân sách, thực hiện ngân sách, kế toán và báo cáo, giám sát.
    • Tài liệu của Ngân hàng Thế giới (The World Bank - 1998): Public expenditure management handbook xác lập khái niệm và cách tiếp cận về Khuôn khổ chi tiêu trung hạn (MTEF) nhằm gắn kết kế hoạch tài chính ngắn hạn với mục tiêu dài hạn thông qua phương pháp tiếp cận từ trên xuống và từ dưới lên.
    • Virginie Besrest (2012) và Sử Đình Thanh (2005): Phân tích phương thức soạn lập ngân sách theo kết quả đầu ra (Result-Based Budgeting - RBB), nhấn mạnh việc phân bổ nguồn lực dựa trên mục tiêu định lượng và đo lường kết quả đầu ra.
  • Về cấu trúc pháp luật và bản chất quan hệ tài chính công:
    • Minoru Nakazato (2011): Xem xét pháp luật tài chính công dưới góc độ pha trộn giữa luật công (điều chỉnh quan hệ giữa các cơ quan nhà nước) và luật tư (điều chỉnh quan hệ giữa nhà nước và công dân).
    • Đặng Văn Du (2011): Làm rõ khái niệm, chức năng và vai trò của các Quỹ tài chính ngoài ngân sách trong việc cung cấp nguồn lực xử lý biến động bất thường và hỗ trợ ngân sách nhà nước.
  • Về quản lý nợ công và giám sát tài chính:
    • Arindam Roy & Mike Williams (2010): Công trình của Ban Thư ký Khối Thịnh vượng chung về khuôn khổ pháp lý quản lý nợ chính phủ, chỉ rõ vai trò của luật pháp trong kiểm soát lạm quyền và nâng cao trách nhiệm giải trình về nợ công.
    • Walter J. Oleszek (2010): Tổng quan về hoạt động giám sát của Quốc hội Mỹ đối với tài chính công.
    • Karolina Buzaljko, Anna Marlene Kanis, Alexandra Tamasan & Frans Verkaart (2010): Nghiên cứu so sánh về các ủy ban nghị viện tại châu Âu trong việc giám sát tài chính công nhằm phát hiện gian lận, lãng phí và bảo đảm trách nhiệm giải trình của chính phủ.
  • Về vai trò khu vực công, chính sách tài khóa và thực tiễn Việt Nam:
    • Stephan F. Jooste (2008): Phân tích vai trò của khu vực công tại các nước đang phát triển, xu hướng chuyển từ vai trò trực tiếp cung ứng dịch vụ sang vai trò định hướng chính sách.
    • Antonio Afonso, Werner Ebert, Ludger Schuknecht & Michael Thöne (2005): Nghiên cứu về chất lượng tài chính công và mối tương quan giữa quy mô chi tiêu công với tăng trưởng kinh tế.
    • TS. Tô Trung Thành (2011): Chỉ ra thực trạng mô hình tăng trưởng dựa vào vốn đầu tư công ở Việt Nam dẫn tới tình trạng đầu tư công lấn át đầu tư tư nhân nhưng hiệu quả sử dụng vốn thấp.
    • PGS.TS Đặng Văn Thanh (chủ nhiệm đề tài cấp Bộ năm 2012): Nghiên cứu phân tích chính sách tài chính trong quy trình lập pháp của Quốc hội.
    • TSKH Trịnh Huy Quách (chủ nhiệm đề tài cấp Bộ năm 2013): Đánh giá thực trạng và giải pháp đổi mới chính sách tài khóa đáp ứng yêu cầu phát triển bền vững.
    • Phạm Thị Giang Thu (2009): Luận giải về pháp luật tài chính - ngân hàng trước yêu cầu phát triển bền vững ở Việt Nam.

Khoảng trống nghiên cứu được lựa chọn giải quyết: Công trình tập trung khắc phục sự phân tán trong các nghiên cứu trước đây bằng cách xây dựng một mô hình chỉnh thể về kết cấu pháp luật tài chính công gồm bốn bộ phận cấu thành; phân tích các hạn chế mang tính cấu trúc của thu - chi ngân sách giai đoạn 2001 - 2013; và kiến nghị xây dựng một văn bản luật chung điều chỉnh toàn bộ các nguồn lực tài chính nhà nước.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Cơ sở lý thuyết và khung phân tích

  • Khái niệm tài chính công:
    • Theo nghĩa rộng: Bao gồm toàn bộ hoạt động thu (thuế, phí, đầu tư nhà nước) và chi nhằm bảo đảm việc thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của bộ máy nhà nước.
    • Theo nội dung quản lý: Là sự phân chia các bộ phận gắn liền với việc sử dụng các quỹ công mà nhà nước có quyền chi phối, bao gồm: Quỹ Ngân sách nhà nước (NSNN), các Quỹ tài chính ngoài ngân sách (TCNNS) và Nợ công.
  • Đặc trưng của quan hệ pháp luật tài chính công:
    1. Luôn có sự tham gia trực tiếp của các cơ quan đại diện cho nhà nước hoặc được nhà nước ủy quyền với tư cách chủ thể quyền lực công.
    2. Luôn gắn với yếu tố tài sản và việc chuyển giao, phân phối nguồn lực từ các quỹ tài chính công.
    3. Hình thành từ đóng góp của xã hội và hướng tới mục tiêu phục vụ lợi ích chung của toàn xã hội.
  • Lý thuyết kinh tế học vĩ mô: Luận án vận dụng lý thuyết của John Maynard Keynes (1883 - 1946) về sự can thiệp của nhà nước vào nền kinh tế thị trường để điều tiết tổng cầu thông qua chính sách tài khóa; đồng thời phân tích vấn đề "độ trễ trong" của chính sách tài chính công từ khi xuất hiện biến động kinh tế đến khi ban hành văn bản điều chỉnh.
  • Các mô hình quản lý hiện đại:
    • Khuôn khổ chi tiêu trung hạn (MTEF): Cân đối nguồn lực từ trên xuống và chi phí từ dưới lên trong thời hạn 3 - 5 năm.
    • Lập ngân sách theo kết quả đầu ra (RBB): Căn cứ vào mục tiêu và sản phẩm đầu ra để phân bổ ngân sách.
    • Tài khoản Kho bạc Nhà nước duy nhất (TSA): Cấu trúc hợp nhất tài khoản ngân hàng của chính phủ theo chuẩn mực của IMF để quản lý dòng tiền tập trung.
    • Hợp tác công tư (PPP): Phương thức huy động nguồn lực xã hội cung ứng dịch vụ công.

Phương pháp nghiên cứu

  • Phương pháp phân tích chuẩn phạm pháp lý: Rà soát, đối chiếu các văn bản quy phạm pháp luật như Hiến pháp, Luật Ngân sách nhà nước năm 2002, các Luật thuế sửa đổi (Thuế TNDN 2013, Thuế GTGT 2013, Thuế TNCN 2012), Thông tư 55/2008/TT-BTC, Quyết định 59/2010/QĐ-TTg, Nghị quyết 08/2011/QH13, Nghị quyết 29/2012/QH13, Nghị quyết 13/NQ-CP và Nghị quyết 02/NQ-CP.
  • Phương pháp so sánh luật học: So sánh cơ cấu chu trình ngân sách 3 khâu của Việt Nam với chu trình 5 quá trình tại các nước thành viên OECD (Đức, Pháp, Nhật Bản, Hàn Quốc) và mô hình 4 khâu theo nghiên cứu của Simson et al. (2011).
  • Phương pháp thống kê, tổng hợp dữ liệu thực nghiệm: Khảo sát, phân tích chuỗi số liệu thứ cấp về thu, chi, nợ công và bội chi ngân sách nhà nước giai đoạn 2001 - 2013 thu thập từ Bộ Tài chính, Kiểm toán Nhà nước và Tổng cục Thống kê.

Nội dung chính theo từng chương

Kết cấu pháp luật tài chính công và những yêu cầu có tính nguyên tắc trong việc hoàn thiện pháp luật tài chính công Việt Nam

Tác giả xác định kết cấu pháp luật tài chính công bao gồm 4 bộ phận có mối quan hệ tương hỗ:

  1. Pháp luật về ngân sách nhà nước: Là bộ phận nòng cốt, gồm ba chế định:
    • Pháp luật về chu trình ngân sách: Điều chỉnh các quan hệ trong việc lập dự toán, chấp hành và quyết toán ngân sách nhà nước.
    • Pháp luật về thu NSNN: Điều chỉnh phân cấp nguồn thu giữa các cấp ngân sách và quy định các sắc thuế, phí, trong đó pháp luật về thuế đóng vai trò quan trọng nhất.
    • Pháp luật về chi NSNN: Điều chỉnh chi thường xuyên (gắn với cơ chế tự chủ tài chính) và chi đầu tư phát triển.
  2. Pháp luật về quỹ tài chính ngoài ngân sách: Điều chỉnh việc hình thành, quản lý, sử dụng, xác định chủ thể quản lý (cơ quan nhà nước hoặc hội đồng quản lý quỹ), quy chế vận hành và công tác thanh tra, kiểm tra các quỹ tiền tệ tập trung ngoài ngân sách.
  3. Pháp luật về nợ công: Gồm các quy định về phân loại nợ (nợ Chính phủ, nợ Chính phủ bảo lãnh, nợ chính quyền địa phương), phân cấp thẩm quyền quyết định vay nợ, quản lý sử dụng nguồn vốn vay, Quỹ tích lũy trả nợ, và chế độ minh bạch thông tin, giải trình trước Quốc hội và Hội đồng nhân dân.
  4. Pháp luật về giám sát tài chính công: Hoạt động giám sát được nhìn nhận là một bộ phận pháp luật độc lập tương đối, xuất phát từ yêu cầu kiểm soát quyền lực, phòng chống lãng phí, thất thoát và bảo đảm tính minh bạch trong toàn bộ quá trình vận hành của các quỹ tài chính công.

Văn bản xác lập 4 yêu cầu có tính nguyên tắc trong hoàn thiện thể chế:

  • Tính ổn định về quan điểm phát triển: Bảo đảm sự nhất quán trong đường lối, chính sách và cách ứng xử tài chính công trong ngắn hạn và dài hạn.
  • Tính ổn định và tương thích của hệ thống pháp luật: Tạo lập cơ sở pháp lý vững chắc cho các giao dịch kinh tế, bảo đảm dự báo chính sách và phù hợp với đặc thù của nền kinh tế chuyển đổi.
  • Tính công khai, minh bạch: Giảm thiểu quy định dẫn chiếu, quy định rõ ràng về quyền và nghĩa vụ thuế, lấy ý kiến nhân dân và công bố công khai văn bản cũng như số liệu ngân sách.
  • Thực hiện cam kết quốc tế và lộ trình hội nhập: Tuân thủ các nguyên tắc không phân biệt đối xử, ràng buộc và cắt giảm thuế quan theo các thỏa thuận quốc tế.

Chuyên đề 4: Cơ sở lý luận và thực tiễn để đổi mới và hoàn thiện pháp luật tài chính công trong giai đoạn hiện nay

Chuyên đề phân tích hai nhóm cơ sở nền tảng:

  • Cơ sở lý luận:
    • Pháp luật tài chính công là công cụ thể chế hóa Cương lĩnh xây dựng đất nước năm 2011 và Nghị quyết Đại hội XI của Đảng về ổn định kinh tế vĩ mô, đổi mới mô hình tăng trưởng và cơ cấu kinh tế.
    • Xử lý bài toán "độ trễ trong" của chính sách tài khóa trong điều hành kinh tế vĩ mô.
    • Vận dụng quan điểm kinh tế học của Keynes trong quản lý tổng cung - tổng cầu và tái thiết kế cơ cấu thuế trực thu, gián thu.
    • Bảo đảm phát triển bền vững qua việc phân bổ ngân sách cho giáo dục, khoa học - công nghệ và đào tạo nguồn nhân lực chất lượng cao (thay vì cào bằng theo định mức dân số như tại Quyết định 59/2010/QĐ-TTg khi cả nước có tới 223 cơ sở đào tạo đại học tính đến tháng 6/2012).
  • Cơ sở thực tiễn:
    • Kế thừa thành tựu 10 năm đổi mới 2001 - 2010 khi tốc độ tăng trưởng kinh tế bình quân đạt 7,26%/năm.
    • Khắc phục các hạn chế trong thực thi: kỷ luật tài chính lỏng lẻo, tham nhũng, lãng phí, bộ máy cồng kềnh.
    • Khắc phục tình trạng mất cân đối quyền lực khi các quyết định tài chính quy mô lớn chưa được giám sát đầy đủ bởi Quốc hội (ví dụ gói kích cầu năm 2009 có giá trị 9 tỷ USD, tương đương gần 10% GDP nhưng thẩm quyền quyết định chỉ thuộc Chính phủ; Luật Giám sát của Quốc hội thời điểm đó chưa điều chỉnh việc giám sát các quỹ ngoài ngân sách).

Đánh giá những yếu tố ảnh hưởng đến hiệu quả thực thi pháp luật tài chính công trong giai đoạn hiện nay

Tác giả phân tích 3 yếu tố cốt lõi chi phối hiệu quả pháp luật tài chính công:

  1. Quan điểm về vai trò của khu vực công: Việt Nam chuyển đổi từ kinh tế kế hoạch hóa tập trung nên khu vực công vẫn chiếm tỷ trọng lớn. Đầu tư công tăng nhanh nhưng hiệu quả thấp, dẫn tới hiện tượng lấn át đầu tư tư nhân (TS. Tô Trung Thành, 2011), đòi hỏi phải tái định vị vai trò của Nhà nước theo hướng chuyển từ trực tiếp cung cấp dịch vụ sang ban hành chính sách và kiểm soát.
  2. Các mô hình quản trị tài chính công theo thông lệ quốc tế:
    • Khuôn khổ chi tiêu trung hạn (MTEF): Khắc phục việc lập ngân sách tùy tiện ngắn hạn; Việt Nam đã ban hành Thông tư 55/2008/TT-BTC thí điểm tại các Bộ GTVT, Bộ NN&PTNT, Bộ GD&ĐT, Bộ Y tế và 3 địa phương (Hà Nội, Bình Dương, Vĩnh Long).
    • Lập ngân sách theo kết quả đầu ra (RBB): Chuyển trọng tâm từ kiểm soát yếu tố đầu vào sang đo lường kết quả đầu ra và trao quyền tự chủ tài chính cho các đơn vị sự nghiệp công lập.
    • Tài khoản Kho bạc Nhà nước duy nhất (TSA): Quản lý tập trung toàn bộ dòng tiền mặt của Chính phủ.
  3. Chính sách tài khóa trong từng thời kỳ: Sự điều chỉnh chính sách tài khóa thích ứng với chu kỳ kinh tế tác động trực tiếp đến việc huy động và phân bổ nguồn lực công.

Thực trạng thực hiện thu, chi ngân sách nhà nước và hoàn thiện pháp luật về kết cấu ngân sách nhà nước

Nội dung phân tích tập trung vào các số liệu thực chứng giai đoạn 2001 - 2013:

Chỉ tiêu / Năm 2001 - 2010 2011 2012 6 tháng đầu năm 2013
Tổng thu NSNN Tăng trưởng qua các năm Vượt dự toán nhờ giá dầu, đất Đạt tổng số, nhưng thu nội địa đạt 92,9% 356.520 tỷ đồng (43,7% dự toán)
Tỷ trọng thu dầu thô 2008: 20,8%; 2009: 13,4%; 2010: 11,75% 12,5% tổng thu (vượt >69.000 lên >110.000 tỷ) 18,9% tổng thu (tăng 66% so dự toán) Dự toán 2013: 15,36% (6 tháng giảm 7,8%)
Tổng chi NSNN Nhu cầu chi tăng nhanh Chi cân đối tăng 61.954 tỷ (+8,5%) 904,1 nghìn tỷ (+14,6% so 2011) 448.910 tỷ đồng (45,9% dự toán)
Chi thường xuyên Tỷ trọng tăng cao 9 tháng: 392.475 tỷ 9 tháng: >477.000 tỷ (>70% tổng chi) Chi KT-XH, QLHC: 318.810 tỷ
Bội chi NSNN 558,7 nghìn tỷ (5,36% GDP) 112.034 tỷ (4,4% GDP) Tương đương 4,8% GDP Duy trì áp lực bội chi
Dư nợ công / GDP Duy trì trong ngưỡng 54,9% GDP (nợ vay lại: 12,55 tỷ USD) Nợ công tăng nhanh Áp lực trả nợ đến hạn (chi trả nợ 6T: 52.180 tỷ)
  • Những hạn chế trong công tác thu ngân sách:
    • Sai lệch lớn giữa dự toán và thực hiện: Năm 2011, thu từ nhà đất dự toán gần 35.000 tỷ đồng, thực thu gần 61.000 tỷ đồng; thu dầu thô dự toán hơn 69.000 tỷ đồng, thực thu trên 110.000 tỷ đồng; dự toán hoàn thuế GTGT 42.000 tỷ đồng, thực hiện hoàn thuế 61.000 tỷ đồng, để nợ hoàn thuế chưa có nguồn thanh toán 14.532 tỷ đồng.
    • Thu 6 tháng đầu năm 2013 sụt giảm: Chỉ đạt 43,7% dự toán (thấp nhất 3 năm 2010 - 2012); 11/14 khoản thu và 42/63 địa phương đạt dưới 50% dự toán; xuất nhập khẩu chỉ đạt 61.920 tỷ đồng (37,2% dự toán).
    • Cơ cấu thu thiếu bền vững: Dựa nhiều vào tài nguyên và đất đai; thu từ khu vực kinh tế năm 2012 không đạt dự toán (khu vực quốc doanh đạt 92,3%, FDI đạt 84,8%, ngoài quốc doanh đạt 84,2%).
    • Tác động từ chính sách miễn, giảm thuế: Việc thực thi Nghị quyết 08/2011/QH13, Nghị quyết 29/2012/QH13, Nghị quyết 13/NQ-CP và Nghị quyết 02/NQ-CP khiến NSNN giảm thu khoảng 13.300 tỷ đồng năm 2012, dự kiến giảm 17.613 tỷ đồng năm 2013 và giảm 17.000 tỷ đồng năm 2014; trong 2 năm 2011 - 2012 có khoảng 100.000 doanh nghiệp giải thể, phá sản (2 tháng đầu năm 2013 có thêm 8.600 doanh nghiệp dừng hoạt động).
  • Những hạn chế trong công tác chi ngân sách và quản lý tài chính:
    • Chi đầu tư phát triển tăng vượt dự toán: Năm 2011 tăng 56.000 tỷ đồng; năm 2012 chi ĐTPT thực hiện 195.054 tỷ đồng (108,4% dự toán). Tình trạng bố trí vốn manh mún, giải ngân vượt khối lượng, dở dang, chậm tiến độ.
    • Chi thường xuyên tăng cao: Chi quản lý hành chính 9 tháng năm 2012 chiếm 58.000 tỷ đồng (gần 9,6% tổng chi); các khoản chi cho giáo dục, y tế, khoa học công nghệ chưa đạt mục tiêu đề ra.
    • Chi ngân sách địa phương vượt dự toán lớn: Quy mô đầu tư của ngân sách địa phương năm 2012 gấp 3,1 lần ngân sách trung ương (năm 2008 là 2 lần). Năm 2011, Kiểm toán Nhà nước kiểm toán 28 địa phương thì có 23 địa phương chi thường xuyên vượt dự toán, 13/28 tỉnh chi hành chính, Đảng, đoàn thể vượt trên 30%.
    • Vi phạm kỷ luật tài chính: 9 tháng đầu năm 2012, hệ thống Kho bạc Nhà nước phát hiện 39.800 khoản chi sai, 18.400 đơn vị chưa chấp hành đúng thủ tục chi tiêu.
  • 6 định hướng hoàn thiện pháp luật về kết cấu NSNN:
    1. Lập dự toán sát thực tế, nâng cao năng lực dự báo vĩ mô.
    2. Tái cơ cấu doanh nghiệp nhà nước, xóa bỏ việc sử dụng ngân sách để tài trợ hoặc trả nợ thay doanh nghiệp làm ăn thua lỗ.
    3. Thực hiện chính sách nuôi dưỡng nguồn thu thông qua tháo gỡ khó khăn cho sản xuất kinh doanh.
    4. Chuyển dịch kết cấu thu, nâng tỷ trọng thu nội địa chiếm bình quân trên 60% tổng thu NSNN.
    5. Cơ cấu lại chi ngân sách, ưu tiên con người, an sinh xã hội, giáo dục, y tế; kiên quyết cắt giảm chi lãng phí và thu hồi các khoản phân bổ sai quy định.
    6. Tăng cường kỷ luật tài chính, kiểm soát chuyển giá, trốn thuế và xử lý nợ đọng thuế.

Chuyên đề 7: Thực trạng và phương hướng hoàn thiện pháp luật về chu trình ngân sách nhà nước ở Việt Nam

Chuyên đề do ThS. Nguyễn Hải Yến phân tích cấu trúc chu trình ngân sách:

Tiêu chí Mô hình Việt Nam (Luật NSNN 2002) Mô hình Rebecca Simson et al. (2011) Mô hình các nước OECD (Đức, Pháp, Nhật, Hàn)
Số khâu 3 khâu 4 khâu 5 quá trình
Chi tiết các khâu 1. Lập dự toán ngân sách
2. Chấp hành ngân sách
3. Quyết toán ngân sách		 1. Xây dựng ngân sách
2. Thực hiện ngân sách
3. Hoạt động kế toán và báo cáo
4. Hoạt động giám sát		 1. Lập dự toán ngân sách
2. Phê chuẩn dự toán ngân sách
3. Thi hành và chuẩn bị báo cáo
4. Kiểm soát việc thực thi NSNN
5. Thực hiện kiểm toán độc lập

Nội dung chỉ rõ chu trình ngân sách 3 khâu của Việt Nam cần được đổi mới theo hướng phân định rõ khâu phê chuẩn, kiểm soát thực thi và kiểm toán độc lập nhằm nâng cao trách nhiệm pháp lý và hiệu quả giải trình trong từng giai đoạn của chu trình ngân sách.

Kết quả và những đóng góp mới

  • Đóng góp về mặt lý luận:
    • Hệ thống hóa và xác định cấu trúc pháp luật tài chính công gồm 4 bộ phận tương hỗ: pháp luật về NSNN, pháp luật về quỹ tài chính ngoài ngân sách, pháp luật về nợ công và pháp luật về giám sát tài chính công.
    • Phân tích tính tương thích giữa pháp luật tài chính công Việt Nam với các chuẩn mực và mô hình quản trị quốc tế (MTEF, RBB, TSA, chu trình ngân sách OECD).
    • Luận giải cơ sở khoa học và pháp lý cho việc xây dựng một đạo luật thống nhất về tài chính nhà nước nhằm khắc phục sự phân tán của các quy định hiện hành.
  • Hệ thống giải pháp và kiến nghị hoàn thiện (7 nhóm giải pháp chính):
    1. Tạo lập môi trường kinh doanh bình đẳng: Xóa bỏ phân biệt đối xử giữa các thành phần kinh tế và giữa đầu tư trong nước với nước ngoài; phát triển thị trường chứng khoán và thị trường bất động sản; khuyến khích nhà đầu tư tư nhân tham gia cung cấp dịch vụ công ích.
    2. Hoàn thiện chính sách phân phối tài chính: Thực hiện phân phối lại thu nhập theo năng suất, tài sản và phúc lợi; chuyển dịch cơ cấu kinh tế; phân định rõ phạm vi chi ngân sách; xóa bỏ bao cấp trực tiếp và gián tiếp; cải cách tiền lương gắn với trách nhiệm công vụ; cải cách bảo hiểm xã hội và bảo hiểm y tế toàn dân.
    3. Nâng cao hiệu quả sử dụng nguồn vốn nhà nước: Tái cấu trúc đầu tư công, chống phân tán dàn trải trong xây dựng cơ bản; bố trí đủ vốn theo tiến độ cho các công trình trọng điểm và vốn đối ứng ODA; chủ động trả dứt điểm nợ đọng xây dựng cơ bản; kiên quyết đình hoãn dự án không hiệu quả và không bố trí vốn cho dự án thiếu thủ tục hoặc chưa rõ nguồn vốn.
    4. Xây dựng khuôn khổ pháp lý tài chính nhà nước: Sớm nghiên cứu ban hành Luật Tài chính quốc gia hoặc Luật Tài chính nhà nước (Luật Tài chính công) để quản lý thống nhất các quỹ tài chính, ngân quỹ và tài sản công; tăng cường thẩm quyền của Quốc hội trong việc quyết định và giám sát mọi nguồn lực tài chính của đất nước.
    5. Đánh giá lại và thực hiện xã hội hóa dịch vụ công: Đẩy mạnh mô hình hợp tác công tư (PPP); chuyển đổi phương thức từ hỗ trợ cơ sở cung ứng dịch vụ sang hỗ trợ trực tiếp người thụ hưởng; công khai minh bạch mức thu phí dịch vụ công lập và ngoài công lập.
    6. Đẩy mạnh cải cách hành chính và thanh tra, kiểm soát: Tăng cường phối hợp giữa cơ quan thanh tra, kiểm toán và kiểm tra tài chính; thực hiện chế độ trách nhiệm cá nhân của người đứng đầu đơn vị; bắt buộc công khai ngân sách nhà nước ở tất cả các cấp, các đơn vị dự toán, dự án đầu tư và các quỹ công.
    7. Đổi mới chu trình ngân sách: Chuẩn hóa công tác lập dự toán, thực hiện quy trình kế toán, kiểm toán độc lập và giám sát việc chấp hành ngân sách theo thông lệ quốc tế.

Hạn chế và hướng nghiên cứu tiếp

  • Hạn chế của tài liệu nghiên cứu:
    • Chuỗi dữ liệu thực nghiệm về thu, chi và nợ công dừng lại ở giai đoạn 2001 - 2013, phản ánh bối cảnh nền kinh tế Việt Nam khi thực thi Luật Ngân sách nhà nước năm 2002.
    • Các mô hình quản lý hiện đại như Khuôn khổ chi tiêu trung hạn (MTEF), Lập ngân sách theo kết quả đầu ra (RBB) và Hợp tác công tư (PPP) trong tài liệu mới chỉ dừng ở giai đoạn thí điểm bước đầu (Thông tư 55/2008/TT-BTC) hoặc kinh nghiệm quốc tế, chưa có dữ liệu đánh giá thực thi diện rộng.
    • Chưa đi sâu vào phân tích quy chế hoạt động chi tiết của từng loại quỹ tài chính ngoài ngân sách cụ thể do sự đa dạng về mô hình quản lý của các quỹ này trên thực tế.
  • Hướng nghiên cứu tiếp:
    • Đánh giá tác động thực tế của việc mở rộng áp dụng MTEF, RBB và tài khoản Kho bạc Nhà nước duy nhất (TSA) sau giai đoạn thí điểm.
    • Nghiên cứu xây dựng các điều khoản cụ thể cho dự thảo Luật Tài chính quốc gia / Luật Tài chính công.
    • Hoàn thiện cơ chế pháp lý giám sát của Quốc hội đối với nợ công và các quỹ tài chính ngoài ngân sách trong điều kiện kinh tế thị trường hội nhập sâu rộng.

Giá trị tham khảo

  • Đối với các cơ quan lập pháp và quản lý nhà nước (Quốc hội, Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch và Đầu tư):
    • Cung cấp luận cứ khoa học và cơ sở thực tiễn phục vụ việc sửa đổi, hoàn thiện Luật Ngân sách nhà nước, Luật Quản lý nợ công và xây dựng khung pháp lý về đầu tư công, hợp tác công tư (PPP).
    • Cung cấp căn cứ cho việc thiết kế mô hình giám sát tài chính công của Quốc hội và Hội đồng nhân dân các cấp.
  • Đối với các cơ quan kiểm tra, kiểm soát (Kiểm toán Nhà nước, Thanh tra Tài chính, Kho bạc Nhà nước):
    • Cung cấp dữ liệu phân tích về các vi phạm phổ biến trong chấp hành dự toán, chi thường xuyên, chi đầu tư xây dựng cơ bản và quản lý quỹ ngân sách địa phương.
    • Làm tài liệu tham khảo để tăng cường kiểm soát chi, chống lãng phí và gắn trách nhiệm của người đứng đầu đơn vị sử dụng ngân sách.
  • Đối với các cơ sở đào tạo và nghiên cứu học thuật:
    • Tài liệu tham khảo chuyên sâu cho giảng viên, nghiên cứu sinh, học viên cao học ngành Luật Kinh tế, Luật Tài chính - Ngân hàng, Quản lý kinh tế và Tài chính công tại các trường đại học và viện nghiên cứu.

Câu hỏi thường gặp

1. Theo công trình nghiên cứu, kết cấu pháp luật tài chính công Việt Nam gồm những bộ phận nào?
Theo cách tiếp cận quản lý, pháp luật tài chính công gồm 4 bộ phận tương hỗ: (i) Pháp luật về ngân sách nhà nước (chu trình ngân sách, thu NSNN, chi NSNN); (ii) Pháp luật về quỹ tài chính ngoài ngân sách; (iii) Pháp luật về nợ công (phân loại nợ, phân cấp vay, sử dụng và hoàn trả, giải trình minh bạch); (iv) Pháp luật về giám sát tài chính công.

2. Thực trạng cơ cấu thu ngân sách nhà nước giai đoạn 2008 - 2013 bộc lộ những rủi ro nào?
Nguồn thu thiếu tính bền vững do phụ thuộc lớn vào tài nguyên không tái tạo (dầu thô chiếm 20,8% năm 2008, 18,9% năm 2012 và dự toán 15,36% năm 2013) và tiền sử dụng đất. Thu nội địa từ sản xuất kinh doanh tăng chậm; năm 2012 cả 3 khu vực kinh tế (quốc doanh, FDI, ngoài quốc doanh) đều không đạt dự toán thu; 6 tháng đầu năm 2013 có 11/14 khoản thu và 42/63 địa phương đạt dưới 50% dự toán.

3. Chu trình ngân sách của Việt Nam theo Luật NSNN 2002 có điểm gì khác biệt so với thông lệ các nước OECD?
Việt Nam áp dụng chu trình 3 khâu nối tiếp (Lập dự toán, Chấp hành, Quyết toán). Trong khi đó, các nước OECD (Đức, Pháp, Nhật Bản, Hàn Quốc) áp dụng chu trình gồm 5 quá trình tách bạch: (i) Lập dự toán; (ii) Phê chuẩn dự toán; (iii) Thi hành và chuẩn bị báo cáo; (iv) Kiểm soát thực thi; (v) Kiểm toán độc lập.

4. Vì sao tác giả đề xuất ban hành Luật Tài chính quốc gia / Luật Tài chính công?
Nhằm tạo khung pháp lý thống nhất để quản lý toàn bộ các quỹ tài chính nhà nước, ngân quỹ quốc gia và tài sản công; khắc phục tình trạng phân tán trong các văn bản đơn lẻ; đồng thời xác lập thẩm quyền tối cao của Quốc hội trong việc quyết định và giám sát việc huy động, phân phối, sử dụng mọi nguồn lực tài chính công.

5. Những sai phạm và bất cập chủ yếu trong chi ngân sách giai đoạn 2011 - 2012 được thể hiện qua các con số nào?
Chi thường xuyên 9 tháng năm 2012 tăng 20,5%, chiếm hơn 70% tổng chi (trên 477.000 tỷ đồng), trong đó chi quản lý hành chính chiếm gần 9,6% (58.000 tỷ đồng). Quy mô đầu tư ngân sách địa phương năm 2012 gấp 3,1 lần ngân sách trung ương. Kiểm toán năm 2011 tại 28 tỉnh/thành phát hiện 23 địa phương chi thường xuyên vượt dự toán (13 tỉnh chi hành chính/Đảng/đoàn thể vượt trên 30%). Trong 9 tháng đầu năm 2012, Kho bạc Nhà nước phát hiện 39.800 khoản chi sai chế độ tại 18.400 đơn vị.

Kết luận

Công trình nghiên cứu đã phân tích có hệ thống cấu trúc pháp luật tài chính công Việt Nam trên cả phương diện lý luận chuẩn tắc và số liệu thực tiễn thu - chi ngân sách giai đoạn 2001 - 2013. Bằng việc chỉ rõ các bất cập trong quản lý ngân quỹ, nợ công, quỹ ngoài ngân sách và chu trình phân bổ ngân sách, tác giả đã cung cấp cơ sở khoa học vững chắc cho việc tiếp thu các thông lệ quốc tế như MTEF, RBB, TSA và PPP. Điểm nhấn trọng tâm của công trình là đề xuất 7 nhóm giải pháp đồng bộ, trong đó kiến nghị cốt lõi là ban hành Luật Tài chính quốc gia nhằm thiết lập kỷ luật tài chính minh bạch, bền vững và đặt toàn bộ nguồn lực công dưới sự giám sát chặt chẽ của cơ quan quyền lực nhà nước.