Chương 1 CƠ SỞ KHOA HỌC VỀ CẢI CÁCH THỦ TỤC HÀNH CHÍNH CẤP HUYỆN 1. Những vấn đề chung về cải cách thủ tục hành chính 1. Thủ tục hành chính 1. Khái niệm thủ tục hành chính Nhắc đến khái niệm thủ tục hành chính, từ trước đến nay có rất nhiều các quan điểm, cách hiểu khác nhau.
Có quan điểm cho rằng TTHC là trình tự giải quyết bất kỳ vụ việc nào do cơ quan quản lý nhà nước thực hiện; quan điểm khác lại cho rằng: TTHC là trình tự thực hiện mọi hình thức hoạt động của các cơ quan quản lý nhà nước, bao gồm cả trình tự hoạt động xây dựng pháp luật. Có quan điểm lại cho rằng: TTHC là trình tự mà cơ quan quản lý nhà nước giải quyết các tranh chấp về quyền và xử lý vi phạm pháp luật. Trong cuốn “ Thủ tục hành chính và cải cách thủ tục hành chính trong bối cảnh hội nhập quốc tế ở Việt Nam” Nguyễn Thị La, Hoàng Thị Hoài Hương (đồng chủ biên), đã nêu định nghĩa về thủ tục hành chính là “một loại quy phạm pháp luật quy định trình tự về thời gian, về không gian khi thực hiện một thẩm quyền nhất định của bộ máy nhà nước, là cách thức giải quyết công việc của các cơ quan hành chính nhà nước trong mối quan hệ với các cơ quan, tổ chức và cá nhân công dân”.[ 23] Giáo trình Thủ tục hành chính định nghĩa “Thủ tục hành chính là trình tự, cách thức giải quyết công việc của các cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền trong mối quan hệ nội bộ của hành chính và giữa các cơ quan hành chính nhà nước với các tổ chức và cá nhân công dân”. [21] Trong cuốn Thuật ngữ Hành chính tác giả lại hiểu về thuật ngữ thủ tục hành chính là: “Toàn bộ quy tắc, thể thức do cơ quan nhà nước có thẩm 12 lOMoARcPSD|15547689 quyền quy định theo đó cơ quan hành chính nhà nước, các tổ chức, cá nhân phải tuân theo trong khi giải quyết các công việc giữa các cơ quan nhà nước với nhau và giữa cơ quan nhà nước với các tổ chức, công dân”.
[21] Như vậy, có thể thấy rằng có rất nhiều ý kiến, quan điểm, cách định nghĩa khác nhau về TTHC. Nhưng tựu chung lại, tất cả các quan điểm trên đều có đặc điểm chung, thống nhất ở một điểm đó là TTHC là trình tự, trật tự thẩm quyền của cơ quan hành chính nhà nước, các tổ chức, cá nhân được ủy quyền hành pháp trong giải quyết công việc của Nhà nước, các yêu cầu chính đáng của công dân hoặc tổ chức nhằm thực hiện nghĩa vụ hành chính, bảo đảm công vụ nhà nước và lợi ích của công dân. Để thống nhất cách hiểu về TTHC dưới góc độ quản lý nhà nước, Nghị định 63/2010/NĐ -CP ngày 08/6/2010 của Chính phủ về kıểm soát TTHC đã đưa ra khái niệm về TTHC như sau: “TTHC là trình tự, cách thức thực hiện, hồ sơ và yêu cầu, điều kiện do cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền quy định để giải quyết một công việc cụ thể liên quan đến cá nhân, tổ chức”. [11] “Trình tự thực hiện” là thứ tự các bước tiến hành của đối tượng và cơ quan thực hiện TTHC trong khi giải quyết một công việc cụ thể cho cá nhân, tổ chức.
[16] “Hồ sơ” là những loại giấy tờ mà đối tượng thực hiện TTHC cần phải nộp hoặc xuất trình cho cơ quan, tổ chức có thẩm quyền giải quyết TTHC trước khi cơ quan đó thực hiện TTHC giải quyết một công việc cụ thể cho cá nhân, tổ chức. “Yêu cầu, điều kiện” là những đòi hỏi mà đối tượng thực hiện TTHC phải đáp ứng hoặc phải làm khi thực hiện một TTHC cụ thể. Có thể nói, đây là một khái niệm khá rõ ràng, đầy đủ, cho thấy ý nghĩa, vai trò của TTHC trong quản lý nhà nước, tạo điều kiện cho việc tìm hiểu nhu cầu, định ra phương hướng, biện pháp thích hợp để cải cách TTHC nhằm xây 13 lOMoARcPSD|15547689 dựng nền hành chính hiện đại đáp ứng nhu cầu QLNN trong điều kiện hiện nay. TTHC là thuộc tính của hoạt động quản lý, là phương thức phục vụ công quyền.
TTHC tốt sẽ tạo điều kiện thuận lợi trong quá trình quản lý của nhà nước, thuận tiện cho người dân trong quá trình tham gia vào các hoạt động. Ngược lại TTHC rườm rà, phức tạp sẽ cản trở các hoạt động, là kẻ hở cho các đối tượng xấu lợi dụng gây phiền hà, sách nhiễu Nhân dân, từ đó làm giảm lòng tin của người dân đối với Nhà nước. Đặc điểm của thủ tục hành chính TTHC được coi là một công cụ đắc lực trong quản lý HCNN, giúp các cơ quan HCNN thực hiện tốt vai trò, nhiệm vụ quản lý nhà nước của mình. TTHC được thiết lập trên mọi lĩnh vực QLNN với mục đích nhằm thiết lập trật tự trong hoạt động quản lý.
TTHC có một số đặc điểm cơ bản sau: Thứ nhất, TTHC được xác định bới các quy phạm TTHC. Quy phạm thủ tục là những quy tắc pháp lý quy định về trình tự, cách thức khi sử dụng thẩm quyền của từng cơ quan để xử lý công việc. [16] Các quy phạm thủ tục bao gồm: thủ tục lập pháp, thủ tục tố tụng tư pháp và TTHC. Mọi hoạt động QLHCNN phải được tiến hành theo những thủ tục nhất định, nhưng không có nghĩa là mọi hoạt động trong QLNN đều phải được điều chỉnh bởi quy phạm TTHC.
Bởi lẽ, về mặt lý luận, pháp luật không thể và cũng không cần thiết phải điều chỉnh mọi quan hệ xã hội, chỉ các TTHC quan trọng mới phải được quy định bởi pháp luật nhằm đảm bảo sự tuân thủ chặt chẽ. Thứ hai, TTHC là thủ tục thực hiện các hoạt động QLNN hay TTHC được thực hiện bởi các chủ thể QLHCNN là: các cơ quan nhà nước, các tổ chức xã hội, cá nhân được nhà nước trao quyền, trong đó quan trọng nhất phải kể đến các CQHC, các CB,CC trong hệ thống cơ quan này. Vì các cơ quan 14 lOMoARcPSD|15547689 hành chính có chức năng QLHCNN nên các chủ thể trong hệ thống cơ quan đó không chỉ thực hiện phần lớn các TTHC mà còn thực hiện các thủ tục liên quan đến các hoạt động QLHC quan trọng nhất. Ngoài các CQHC, các CQNN khác cũng tiến hành các TTHC khi thực hiện các hoạt động QLHCNN như: khi xây dựng, củng cố chế độ công tác nội bộ, các cơ quan, tổ chức, cá nhân thực hiện TTHC khi tiến hành các hoạt động QLHCNN trao quyền trong những trường hợp cụ thể do pháp luật quy định.
Thứ ba, TTHC rất đa dạng, phức tạp. Sự đa dạng, phức tạp đến từ sự đa dạng, phức tạp của hoạt động QLNN. Chủ thể và khách thể của TTHC đều đa dạng, phức tạp. QLHCNN chủ yếu là hoạt động định hướng cho phép, nhiều trường hợp phải ra mệnh lệnh có tính chất đơn phương đòi hỏi thi hành kịp thời nhằm giải quyết nhanh chóng, có hiệu quả.
Vì vậy, quy định TTHC phải kết hợp những khuôn mẫu ổn định tương đối, chặt chẽ với các biện pháp thích ứng cho từng loại công việc, vừa chặt chẽ, vừa linh hoạt với các tình huống xảy ra. Đặc biệt trong giai đoạn hiện nay, khi nền HCNN đang chuyển từ nền hành chính cai quản sang nền hành chính phục vụ. Thứ tư, so với các quy phạm nội dung của Luật Hành chính, TTHC có tính năng động hơn và đòi hỏi thay đổi nhanh hơn. TTHC phụ thuộc đáng kể vào nhận thức chủ quan của chính những người xây dựng.
Nếu nhận thức đó phù hợp với đòi hỏi của thực tế khách quan thì TTHC sẽ mang nhiều tiến bộ, thiết thực phục vụ cho cuộc sống. Nhưng nếu nhận thức không phù hợp với yêu cầu khách quan sẽ xuất hiện những TTHC lạc hậu, thậm chí làm hạn chế quyền của các tổ chức, công dân. Vai trò của thủ tục hành chính trong quản lý nhà nước TTHC với tư cách là bộ phận của thể chế hành chính ngày càng có vai trò quan trọng trong hoạt động QLHCNN. Điều này không những có ý nghĩa vai trò to lớn trong hoạt động lập pháp, lập quy mà còn hết sức cần thiết để có 15 lOMoARcPSD|15547689 nhận thức đúng đắn trong hoạt động QLNN đặc biệt là trong tiến trình cải cách nền hành chính.
TTHC được quy định nhằm tạo ra trật tự trong hoạt động quản lý của các cơ quan Nhà nước khi tiến hành các hoạt động quản lý của mình. Có thể nói TTHC là các quy phạm thủ tục của luật hành chính quy định cách thức tiến hành các hoạt động QLHC nên chúng tạo ra cơ sở và điều kiện cần thiết để các cơ quan QLNN giải quyết các công việc của người dân theo luật định, đảm bảo quyền lợi, lợi ích hợp pháp của các tổ chức và công dân. TTHC có vai trò quan trọng trong QLHCNN. Nếu không có TTHC thì mọi chính sách, chủ trương của Đảng và Nhà nước ban hành sẽ khó được thực thi.
Có thể nói TTHC là công cụ và phương tiện để đưa pháp luật vào đời sống. Đất nước ta đang trong thời kỳ công nghiệp hóa, hiện đại hóa và trong xu thế toàn cầu hóa thì mục tiêu của nền hành chính phải hướng tới sự chuyên nghiệp, hiệu lực, hiệu quả, công khai, minh bạch, rõ ràng, vai trò của TTHC phải đảm bảo cho các hoạt động của Nhà nước được thông suốt, nhanh nhạy và tạo môi trường thông thoáng thu hút đầu tư, thúc đẩy nền kinh tế, xã hội phát triển. Vai trò của TTHC trong QLHCNN và trong mối quan hệ chấp hành với HĐND cùng cấp, dưới sự quản lý của Chính phủ theo hệ thống hành chính 4 cấp được thể hiện chủ yếu ở các nội dung cơ bản như sau: Thứ nhất, TTHC là công cụ để tổ chức bộ máy hành chính ở các cấp và tác động của QLNN đến các hoạt động trên địa bàn. Ngoài ra, TTHC còn là phương tiện để các cấp thực hiện mối quan hệ với các CQNN khác cũng như các tổ chức chính trị - xã hội trong việc phối hợp hoạt động QLHCNN trên địa bàn.
TTHC còn là phương tiện để các cấp thực hiện các hoạt động thực hiện nhiệm vụ phát triển kinh tế, xã hội, giữ vững an ninh, chính trị tại địa 16 lOMoARcPSD|15547689 phương. Đây là hoạt động thể hiện vai trò của các cấp cũng như của TTHC trong công tác quản lý. Thứ hai, TTHC là phương tiện bảo đảm thực hiện đúng quyền và nghĩa vụ của cá nhân và tổ chức.