Chương 1 TỔNG QUAN NGHIÊN CỨU 1. Tổng quan các nghiên cứu ngoài nước Trên thế giới, các nghiên cứu trước đây chủ yếu tập trung nhiều vào cải cách hành chính công (public administrative reform), không có nhiều các nghiên cứu về cải cách TTHC. Theo UNDP (2007), hành chính công được hiểu là: (i) bộ máy tổng thể (chính sách, quy định, quy trình thủ tục, hệ thống, cơ cấu tổ chức, nhân sự…) được nhà nước đầu tư ngân sách và chịu trách nhiệm quản lý, điều hành công việc của chính phủ và mối quan hệ tương tác với các bên liên quan khác trong khu vực nhà nước, xã hội và những khu vực bên ngoài khác; (ii) tổ chức quản lý và thực hiện các hoạt động của bộ máy chính phủ, trong đó có thực thi luật, quy định và quyết định của chính phủ, thực hiện quản lý hoạt động cung ứng dịch vụ công. Cụm từ “Cải cách hành chính” đã được sử dụng rộng rãi với ít nhất hai nghĩa lớn.
Nghĩa thứ nhất coi cải cách hành chính đồng nghĩa với sự thay đổi hành chính, chính là việc hàng loạt những thay đổi quan trọng của những thông lệ và tổ chức hành chính mà tất cả các cơ quan hành chính tiến hành thực hiện hàng ngày (Groves, 1976). Theo nghĩa này, Montgomery (1967) đã định nghĩa cải cách hành chính là “một tiến triển về chính trị được thiết lập để điều chỉnh những mối quan hệ giữa bộ máy hành chính với các thành phần khác trong xã hội, hoặc nội tại trong bản thân bộ máy hành chính đó”. Hay, cải cách hành chính là một sự thay đổi có ý thức, được suy xét kỹ lưỡng mà được thực hiện tại một tổ chức thuộc lĩnh vực công hoặc hệ thống với mục đích hoàn thiện cấu trúc, hoạt động hoặc chất lượng nguồn lực của nó (Gow, 2012). Như vậy, có thể nói cải cách hành chính là quá trình thay đổi toàn diện trên mọi lĩnh vực của nền hành chính như là cơ cấu tổ chức, phân cấp, phân quyền, quản lý nhân sự, tài chính công, giám sát kết quả hoạt động, cải cách hệ thống pháp luật… và vì thế cải cách hành chính công nhằm mục tiêu đổi mới các quy tắc công vụ và nâng cao tính minh bạch trong khu vực nhà nước (Acuña-Alfaro, 2009).
Nghĩa thứ hai trong cải cách hành chính gắn với sự hiện đại hóa của các quốc gia đang phát triển bởi các quốc gia phát triển phương Tây đã đạt được về năng lực cải cách hành chính mà có thể chuyển giao cho các nước đang phát triển (Groves, 1976). luan an 9 Cải cách hành chính nói chung, cải cách TTHC nói riêng được chính phủ Mỹ áp dụng từ những năm 40 của thế kỷ trước và đã được luật hóa bằng việc ban hành Luật về thủ tục hành chính (Administrative Procedure Act - APA) vào năm 1946. APA được ban hành nhằm tăng cường sự tham gia của xã hội vào các quá trình ban hành quyết định của các cơ quan chính phủ. Hội đồng Kinh tế - Xã hội Liên Hợp Quốc (UN DESA) (1997) đã thực hiện một nghiên cứu tương đối chi tiết nhằm tổng kết cải cách hành chính tại 5 nước thuộc khu vực Châu Á gồm: Trung Quốc, Hàn Quốc, Thái Lan, Philippines, và Nhật Bản.
Nghiên cứu cho rằng, kinh nghiệm cải cách hành chính của Nhật Bản, Trung Quốc, Hàn Quốc có điểm tương đồng ở chỗ những quốc gia này xây dựng kế hoạch cải cách hành chính ở những bộ phận khác nhau của chính phủ nhằm mục đích phát triển kinh tế, nâng cao hiệu quả và có được một hệ thống quản lý tốt hơn. Đồng thời, Nhật Bản và Hàn Quốc thành lập một cơ quan ở trung ương để xây dựng, triển khai và giám sát kết quả triển khai cải cách hành chính. Kinh nghiệm của Trung Quốc chỉ ra rằng Chính phủ đã nỗ lực cải cách hành chính ở 2 thời kỳ, trong đó giai đoạn 1982-1992 tập trung vào các cơ quan của chính phủ, khi giảm các cơ quan trung ương từ 100 xuống còn 61; các cơ quan thuộc tỉnh được giảm từ 60 xuống 40; cấp thành phố giảm từ 40 xuống 20; và cấp phường, xã giảm từ 40 xuống 25. Số lượng cán bộ công chức cũng giảm mạnh, trung bình ở cấp thành phố và phường, xã giảm khoảng 20%.
Cải cách trong giai đoạn này cũng tập trung vào lĩnh vực quản lý kinh tế nhằm giảm thói quen quản lý kinh tế kiểu bao cấp và sự can thiệp vào các hoạt động kinh tế vi mô, đồng thời để tạo điều kiện phát triển kinh tế thị trường ở tất cả các ngành. Đối với Thái Lan, chiến lược cải cách xuất phát từ áp lực cạnh tranh trong đầu tư quốc tế, phát triển kinh tế cũng như áp lực từ việc nâng cao hiệu quả hành chính để đáp ứng những đòi hỏi của phát triển kinh tế ngành một mạnh mẽ, sự phát triển của kinh tế tư nhân và yêu cầu những dịch vụ hành chính công hiệu quả. Các biện pháp cải cách hành chính chủ yếu tập trung vào cải cách bộ máy, cải cách tiền lương, cải cách quản lý, cải cách giám sát… cụ thể như sau: Thứ nhất, kiểm soát số lượng công chức nhằm xây dựng chính phủ gọn nhẹ nhưng hiệu quả hơn: tạm dừng việc tăng công chức, bãi bỏ những vị trí sau khi người nắm giữ nghỉ hưu, thành lập hội đồng quốc gia đứng đầu là Thủ tướng để xem xét yêu cầu về những vị trí mới; hợp đồng khoán đối với một số công việc như bảo dưỡng, vệ sinh, vận chuyển, bảo luan an 10 vệ…; xem xét những nhiệm vụ cơ bản của các cơ quan chính phủ; lựa chọn những nhiệm vụ trọng tâm và khuyến khích sự tham gia của tư nhân trong việc cung cấp dịch vụ giáo dục và y tế. Thứ 2 là cải cách về tiền lương: tăng lương cho cán bộ công chức để họ toàn tâm toàn ý để phục vụ nhân dân; lương cán bộ công chức tiệm cận với lương khu vực tư nhân.
Thứ 3 là giám sát công việc nhằm nâng cao chất lượng dịch vụ đáp ứng được đòi hỏi của người dân, tạo ra những công cụ đo lường mức độ hoàn thành công việc phù hợp. Thứ 4 là cải cách về quản lý nhằm nâng cao chất lượng dịch vụ, thái độ, ứng xử, đạo đức… được triển khai ở một số cơ quan trung ương trước khi tiến hành triển khai toàn quốc (UN DESA, 1997). Jreisat (1988), Administrative reform in developing countries: A comparative perspective, nghiên cứu về cải cách hành chính ở một số nước Ả Rập. Nghiên cứu phân ra 3 bước để tiến hành cải cách bao gồm: xác định vấn đề hành chính và sự cần thiết; phát triển chiến lược cải cách; và phát triển các công cụ để thực hiện cải cách.
Wang (2010), Administrative Reform in China: Past, Present, and Future nghiên cứu về quá trình cải cách hành chính ở Trung Quốc. Kết quả chỉ ra rằng, từ đầu những năm 1980, Trung Quốc đã thực hiện 6 biện pháp cải cách hành chính để giải quyết các vấn đề kinh tế xã hội liên quan đến việc phát triển kinh tế nhanh chóng của đất nước. Trong đó, nghiên cứu khẳng định rằng tạo ra một môi trường chính trị thuận lợi có vai trò đặc biệt quan trọng đối với sự thành công của những cuộc cải cách hiện tại và tương lai. OECD (2000) trong bài “The OECD Reviews of Regulatory Reform: Regulatory Reform in Korea” đã đưa ra đánh giá về cải cách hành chính ở Hàn Quốc và cho rằng mục tiêu của cải cách hành chính nhằm đưa Hàn Quốc từ mô hình độc tài và can thiệp mạnh về phát triển kinh tế sang mô hình kinh tế thị trường và mở dựa trên nền tảng giá trị lựa chọn của người tiêu dùng, dân chủ, tuân thủ luật pháp.
Luật về thủ tục hành chính (APA) được đưa ra nhằm tăng cường công bằng, minh bạch và sự tin cậy đối với bộ máy và bảo vệ những lợi ích chính đáng của người dân thông qua việc thúc đẩy những vấn đề quan trọng của TTHC. Việc thực hiện Luật này cũng đã chống lại những phản đối của bộ máy quan liêu xuất phát từ việc lo sợ về những hạn chế trong việc sử dụng công cụ hành chính một cách tùy ý thông qua việc tăng cường minh bạch và thủ tục nghiêm khắc. Trong nghiên cứu về cải cách TTHC ở Hàn Quốc, Baum (2007) cũng khẳng định rằng APA đã tăng luan an 11 cường sự tham gia của người dân và trách nhiệm của công chức và bộ máy hành chính. Những điều này ngược lại sẽ là nền tảng cho một bộ máy dân chủ.
APA khuyến khích mọi người dân và các nhóm lợi ích được lên tiếng, bày tỏ quan điểm về hầu hết tất cả các quyết định của chính phủ. Kickert (2011) đã đưa ra kết luận Nghiên cứu về bộ máy và những đặc điểm giống nhau của các quốc gia phía Nam Châu Âu (Hi Lạp, Ý, Bồ Đào Nha và Tây Ban Nha) để giải thích sự khác biệt về cải cách hành chính ở khu vực này. Nghiên cứu cho rằng, sự phân cực về chính trị làm cho các quốc gia này thiếu sự ổn định cần thiết để thực hiện cải cách một cách hiệu quả. Ngoài ra, hệ thống chính trị cũ kỹ được duy trì hàng thế kỷ rất khó để bãi bỏ để thay thế bằng nền hành chính hiện đại.
EUPAN (2014) đã thực hiện nghiên cứu về đơn giản hóa TTHC tại 25 quốc gia thuộc EU. Nghiên cứu đã tổng kết được những công cụ đơn giản hóa TTHC tại các quốc gia trên gồm: rút ngắn thời gian trả kết quả (10 quốc gia); giảm bớt những tài liệu, giấy tờ cần thiết trong quá trình thực hiện thủ tục (9 quốc gia); bãi bỏ các hệ thống giấy phép và thay thế bằng việc cung cấp thông tin hoặc yêu cầu báo cáo (8 quốc gia); tăng cường chia sẻ thông tin giữa các cơ quan, tổ chức (6 quốc gia); thực hiện nguyên tắc “chỉ một lần” (once principle), tức người dân, doanh nghiệp chỉ cần cung cấp thông tin một lần duy nhất cho một cơ quan hành chính, do đó giảm việc cung cấp một thông tin cho nhiều cơ quan tổ chức hết lần này đến lần khác (5 quốc gia)… Việc đơn giản hóa TTHC trên đã góp phần giảm thiểu thời gian thực hiện TTHC, giảm thiểu thủ tục, giấy tờ cũng như tăng cường việc chia sẻ thông tin nhằm hoàn thiện TTHC và giảm gánh nặng cho người dân và doanh nghiệp.