CHƯƠNG 1: CƠ SỞ KHOA HỌC VỀ CẢI CÁCH THỦ TỤC HÀNH CHÍNH THEO CƠ CHẾ MỘT CỬA 1. Khái quát chung về thủ tục hành chính 1. Khái niệm thủ tục hành chính Thủ tục hành chính có vị trí và vai trò đặc biệt quan trọng đối với đời sống và sự phát triển của xã hội nói chung. Để giải quyết một công việc nhất định đều cần có những thủ tục phù hợp.
Theo nghĩa thông thường, thủ tục có nghĩa là phương cách giải quyết công việc theo một trình tự nhất định, một thể thống nhất. Cũng có thể hiểu tục tục là những quy tắc, chế độ, phép tắc hay quy định chung phải tuân theo khi làm việc công [26]. Trong hoạt động của các cơ quan nhà nước, thủ tục trước hết được hiểu là những trình tự được quy định phải tuân theo khi thực hiện công việc. Trong quan niệm này, ở nhiều nước có luật thủ tục cho hoạt động của các cơ quan nhà nước tương đối cụ thể về giấy tờ hành chính cần có mà còn là trật tự hoạt động của cơ quan nhà nước được quy định.
Theo quy định của pháp luật và thực tiễn quản lý hành chính nhà nước ở nước ta, hoạt động chấp hành và điều hành của hệ thống cơ quan hành chính nhà nước được thực hiện bằng hành động liên tục theo một trình tự nhất định nhằm đạt mục đích quản lý đã được đề ra. Đó là thủ tục quản lý hành chính nhà nước, được gọi là thủ tục hành chính. Trong nghiên cứu thủ tục hành chính, có nhiều quan niệm khác nhau về phạm vi cụ thể của khái niệm thủ tục hành chính Quan niệm thứ nhất cho rằng, thủ tục hành chính là trình tự mà các cơ quan quản lý nhà nước giải quyết trong lĩnh vực trách nhiệm hành chính và xử lý vi phạm pháp luật. Theo quan niệm thứ hai thì thủ tục hành chính là trình tự giải quyết bất kỳ một nhiệm vụ cá biệt, cụ thể nào trong lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước.
9 Luan van Quan niệm này có phạm vị rộng hơn những vẫn chưa thật đầy đủ, hợp lý bỏi vì ngoài trình tự giải quyết bất kỳ một vụ việc cá biệt, cụ thể nào thì hoạt động ban hành các quyết định quản lý mang tính chủ đạo và mang tính quy phạm cũng phải tuân thủ nghiêm ngặt những trình tự nhất định nhằm đảm bảo tính hợp pháp và hợp lý của các quyết định. Vì vậy, theo nghĩa rộng nhất thì: thủ tục hành chính là trình tự về thời gian và không gian trong các giai đoạn cần phải có để thực hiện mọi hình thức hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước, bao gốm trình tự thành lập các công sở; trình tự bổ nhiệm, điều động công chức, viên chức; trình tự lập quy, áp dụng quy phạm để bảo đảm quyền chủ thể và xử lý vi phạm; trình tự tổ chức - tác nghiệp hành chính. Nguyên tắc quản lý nhà nước bằng pháp luật đòi hỏi hoạt động nhà nước phải tuân theo những quy tắc pháp lý quy định về trình tự, cách thức khi sử dụng thẩm quyền của từng cơ quan để xử lý công việc. Những quy tắc pháp lý này là những quy phạm thủ tục.
Các quy phạm thủ tục bao gồm: thủ tục lập pháp, thủ tục tố tụng tư pháp và thủ tục hành chính. Nhằm đạt đến những mục tiêu xác định trước, hoạt động quản lý nhà nước tác động rất nhiều các quan hệ xã hội khác nhau và các quy phạm vật chất hành chính rất đa dạng. Vì vậy không có một thủ tục hành chính duy nhất, mà có nhiều loại thủ tục. Và những thủ tục hữu hiệu nhất là vô cùng cần thiết, vì nó đảm bảo cho tiến trình hành chính không trì trệ hay cản trở, có ý nghĩa to lớn trong việc thực hiện các lợi ích xã hội khác nhau.
Các cơ quan nhà nước và công chức nhà nước khi ban hành và tổ chức thực hiện các quyết định quản lý nhà nước đều phải tuân theo một quy trình đã được quy phạm thủ tục hành chính quy định, nhằm thực hiện một cách tốt nhất các chủ trương, chính sách của Đảng và Nhà nước theo pháp luật cũng như phục vụ nhu cầu hàng ngày của công dân. Thủ tục hành chính là một bộ phận cấu tạo chế định tất yếu của Luật hành chính. Nói khác đi, thủ tục hành chính là loại hình quy phạm hành chính có tính công cụ để cho các cơ quan hành chính nhà nước có điều kiện thực hiện chức 10 Luan van năng của mình. Thủ tục hành chính bảo đảm cho các quy phạm vật chất của Luật hành chính được thực hiện có hiệu quả trong đời sống xã hội.
Theo Luật Hành chính, Thủ tục hành chính là trình tự thực hiện, hình thức hoạt động của một cơ quan hành chính nhà nước. Các thủ tục hành chính có mục đích thiết lập trật tự hoạt động quản lý nhà nước trong mọi lĩnh vực. Bao gồm toàn bộ các quy tắc pháp lý quy định về trình tự, trật tự thực hiện thẩm quyền của các cơ quan nhà nước trong việc giải quyết nhiệm vụ của nhà nước và công việc liên quan đến công dân tạo thành một hệ thống quy phạm về thủ tục, bắt buộc các cơ quan quản lý nhà nước cũng như các công chức nhà nước phải tuân theo. Như vậy, thủ tục hành chính là trình tự, thẩm quyền trong hoạt động hành chính nhà nước, là cách thức mà nhà nước áp dụng để làm cho các quy định của pháp luật có được sự đảm bảo thống nhất quá trình thực thi và áp dụng vào đời sống.
Theo giáo trình thủ tục hành chính của Học viện Hành chính Quốc gia: “thủ tục hành chính là trình tự, cách thức giải quyết công việc của các cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền trong mối quan hệ nội bộ của hành chính và giữa các cơ quan hành chính nhà nước với các tổ chức và cá nhân công dân. Nó giữ vai trò đảm bảo cho công việc đạt được mục đích đã định, phù hợp với thẩm quyền của các cơ quan nhà nước hoặc của các cá nhân, tổ chức được ủy quyền trong việc thực hiện chức năng quản lý nhà nước”[22]. Có nhiều quan niệm về thủ tục hành chính, nhưng có thể hiểu một cách chung nhất theo Điều 3 - Nghị định 63/2010/NĐ-CP về kiểm soát thủ tục hành chính thì “thủ tục hành chính là trình tự, cách thức thực hiện, hồ sơ và yêu cầu, điều kiện do cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền quy định để giải quyết một công việc cụ thể liên quan đến cá nhân, tổ chức”[5]. Đặc điểm của thủ tục hành chính Một là, thủ tục hành chính do pháp luật quy định.
Điều này cho thấy thủ tục hành chính là một loại việc được hình thành bởi các quy phạm pháp luật. 11 Luan van Thủ tục hành chính được nhà nước xác lập nhằm mục đích thực hiện các quyền và nghĩa vụ của các bên tham gia quan hệ pháp luật hành chính. Nếu một hoạt động mà luật pháp không quy định cần những thủ tục hành chính nhất định thì các nhà quản lý nhà nước sẽ không tự đặt ra thủ tục. Thủ tục hành chính là một nhân tố đảm bảo cho sự hoạt động chặt chẽ, thuận lợi và đúng chức năng quản lý của cơ quan nhà nước, vì nó là những hành vi chuẩn mực cho mọi công dân, cán bộ, công chức nhà nước tuân theo và thực hiện nghĩa vụ của mình đối với nhà nước.
Thủ tục hành chính còn là thủ tục giải quyết các công việc liên quan đến quyền, nghĩa vụ của các nhân, tổ chức nếu không được pháp luật quy định đầy đủ và chặt chẽ thì rất khó trong việc ngăn ngừa khả năng xâm hại quyền và lợi ích hợp pháp của họ. Thứ hai, thủ tục hành chính rất đa dạng. Thủ tục hành chính là tổng thể các hoạt động diễn ra theo trình tự, được thực hiện bởi cơ quan nhà nước, công chức nhà nước nhằm giải quyết các công việc của nhà nước và các công việc liên quan đến quyền và nghĩa vụ pháp lý của công dân. Nói cách khác, sự đa dạng và phong phú của thủ tục hành chính được quy định bởi hoạt động quản lý nhà nước diễn ra ở hầu hết các lĩnh vực của đời sống xã hội.
Mặt khác, bộ máy hành chính bao gồm rất nhiều các cơ quan từ trung ương đến địa phương, mỗi cơ quan trong đó thực hiện thẩm quyền của mình đều phải tuân theo những thủ tục nhất định. Trong điều kiện hiện nay, thủ tục hành chính ở nước ta phong phú, đa dạng và phức tạp bởi nền hành chính nhà nước hiện nay đang chuyển từ hành chính cai quản sang hành chính phục vụ, từ quản lý tập trung sang quản lý theo cơ chế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa đồng thời xu hướng hợp tác quốc tế làm cho thủ tục hành chính phải tính đến các yếu tố nước ngoài. Thứ ba, thủ tục hành chính diễn ra theo trật tự các bước nhất định, là trình tự thực hiện thẩm quyền trong quản lý hành chính nhà nước: lĩnh vực chấp hành, điều hành. Nghĩa là thủ tục hành chính được phân biệt với thủ tục tư pháp, thủ tục tố tụng tại tòa án.
Các thủ tục hành chính được ban hành trong các văn bản luật và dưới luật do đó có tính pháp quy rất cao. Thủ tục hành chính được hiểu là 12 Luan van các thủ tục một chiều, người dân có quyền và nghĩa vụ phải tuân thủ, chỉ khi đáp ứng đầy đủ những yêu cầu, văn bản, giấy tờ cần thiết theo các quy định của pháp luật thì người dân, tổ chức mới có quyền yêu cầu các cơ quan có thẩm quyền thực hiện, giải quyết thủ tục hành chính. Thứ tư, thủ tục hành chính được tiến hành bởi nhiều cơ quan có thẩm quyền khác nhau. Thủ tục hành chính được sử dụng trong tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội, mỗi lĩnh vực lại được quản lý bởi các cơ quan chuyên ngành khác nhau do đó mỗi cơ quan, đơn vị có thẩm quyền sẽ được thực hiện các thủ tục hành chính trong thẩm quyền quản lý, giải quyết của mình.
Trong lĩnh vực tư pháp, việc tiến hành tố tụng được thực hiện theo các thủ tục nhất định như tòa án, viện kiểm sát, cơ quan điều tra thực hiện. Trong việc thực hiện thủ tục hành chính khác lại do rất nhiều cơ quan nhà nước khác nhau tiến hành: các cơ quan hành pháp, tư pháp, lập pháp; trong quan hệ nội bộ giữa các cơ quan và đối tượng ngoài cơ quan với tư cách quản lý nhà nước. Thứ năm, các văn bản về thủ tục hành chính tản mạn, không tập trung.