CHƯƠNG 1 CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG VÀ CHÍNH QUYỀN CẤP CƠ SỞ Ở VIỆT NAM – MỘT SỐ VẤN ĐỀ CƠ BẢN 1. Chính quyền địa phương, chính quyền cấp cơ sở và mô hình tổ chức, hoạt động của chúng trên thế giới Trong tiếng Việt, khái niệm “chính quyền” được quan niệm tương đối thống nhất. “Từ điển tiếng Việt” (Hoàng Phê chủ biên) của Viện ngôn ngữ học, định nghĩa chính quyền là: “1/ quyền điều hành, điều khiển bộ máy nhà nước, 2/ bộ máy điều khiển, quản lý công việc của nhà nước”1. Theo “Đại từ điển tiếng Việt” (Nguyễn Như Ý chủ biên) thì chính quyền là: “bộ máy điều hành, quản lý công việc của nhà nước ở các cấp”2.
Trong khi đó, “Từ điển Luật học” của Viện khoa học pháp lý, Bộ Tư pháp lại định nghĩa chính quyền là “bộ máy điều hành, quản lý công việc của nhà nước. Chính quyền được phân chia thành chính quyền trung ương và các cấp chính quyền địa phương. Chính quyền trung ương là tập hợp tất cả các cơ quan nhà nước trung ương. Chính quyền địa phương là tập hợp tất cả các cơ quan nhà nước địa phương.
Chính quyền địa phương gồm có chính quyền cấp tỉnh, chính quyền cấp huyện và chính quyền cấp xã”3. Như vậy, khái niệm chính quyền có thể được hiểu theo nghĩa rộng và theo nghĩa hẹp. Theo nghĩa rộng, chính quyền là khái niệm gắn với quyền lực nhà nước - bộ phận trọng yếu của quyền lực chính trị, gắn với bộ máy 1 Viện ngôn ngữ học, Từ điển tiếng Việt, Nxb Đà Nẵng & Trung tâm từ điển học, 2002 2 Trung tâm biên soạn từ điển, Đại từ điển tiếng Việt, Nxb Văn hoá-thông tin, HN, 1998 3 Viện khoa học pháp lý, Bộ Tư pháp - Từ điển Luật học - Nxb 10 nhà nước từ trung ương đến cơ sở với tư cách là “trụ cột” của hệ thống chính trị các cấp. Theo cách hiểu này, chính quyền là hệ thống các cơ quan nhà nước từ trung ương đến cơ sở được tổ chức theo Hiến pháp, luật nhằm thực thi quyền lực nhà nước trên cả 3 lĩnh vực: lập pháp, hành pháp, tư pháp.
Với ý nghĩa đó, khái niệm chính quyền được đồng nhất với khái niệm “bộ máy nhà nước”. Còn theo nghĩa hẹp, chính quyền được hiểu chỉ là hệ thống các cơ quan nhà nước các cấp thực hiện quyền hành pháp. Cách hiểu chính quyền theo nghĩa này không những phân biệt được nó với khái niệm “hệ thống chính trị” mà còn với khái niệm “bộ máy nhà nước”. Theo đó, khái niệm “chính quyền” không bao hàm các cơ quan lập pháp, tư pháp, các tổ chức của Đảng cộng sản Việt Nam, các tổ chức chính trị- xã hội, tổ chức xã hội- nghề nghiệp…mặc dù giữa chúng có mối liên hệ rất mật thiết.
Trong hệ thống chính quyền nói chung thì chính quyền địa phương (CQĐP) được hiểu là một hệ thống bao gồm những cơ quan nhà nước thực thi quyền hành pháp ở cấp mình. Trên thực tế, đó là Hội đồng nhân dân (HĐND) và Uỷ ban nhân dân (UBND) các cấp với các cơ quan trực thuộc của 2 cơ quan đó. Cách hiểu này hiện nay đã trở thành chính thức và được sử dụng phổ biến với những lý do: - Thứ nhất, về phương diện lý luận, việc mở rộng khái niệm “chính quyền” theo hướng đồng nhất nó với khái niệm “bộ máy nhà nước” và thậm chí, với khái niệm “hệ thống chính trị” sẽ không cho phép tạo ra một giới hạn cần thiết về nội hàm của khái niệm chính quyền. Từ đó có thể dẫn tới những nhầm lẫn đáng tiếc giữa các quyền của quyền lực nhà nước (lập pháp, hành pháp, tư pháp); giữa bộ máy nhà nước nói chung với hệ thống cơ quan hành pháp; giữa chính quyền trung ương với CQĐP và thậm chí, giữa CQĐP với hệ thống chính trị cùng cấp… 11 - Thứ hai, những nhầm lẫn nói trên có thể dẫn tới những sai lầm không đáng có trong hoạt động thực tiễn, nhất là với việc nhận thức và thực thi nguyên tắc “quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công và phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp”.
Điều đó có thể xảy ra trong hoạch định đường lối, chính sách, pháp luật cũng như trong tổ chức thực hiện chúng và nhất là xử lý các vấn đề có liên quan nảy sinh trong thực tế, chẳng hạn, trong việc xác định chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền của các cơ quan trong bộ máy nhà nước; trong việc thực hiện nguyên tắc phân cấp, phân quyền giữa chính quyền trung ương với CQĐP; trong việc phân công và phối hợp giữa các cơ quan nhà nước cùng cấp… - Thứ ba, trong thời gian gần đây, các văn kiện chính trị của Đảng (từ Đại hội VIII đến nay) và văn bản quy phạm pháp luật của nhà nước ta đã chính thức sử dụng thuật ngữ “chính quyền địa phương” với quan niệm như trên. Nghị quyết lần thứ ba của Ban Chấp hành Trung ương Đảng (khoá VIII) ngày 18/6/1997 tại phần III, mục 4 về tiếp tục cải cách hành chính nhà nước đối với CQĐP chỉ đề cập tới việc kiện toàn củng cố HĐND và UBND các cấp và hướng cải cách tổ chức và hoạt động của hai cơ quan này mà không đề cập tới các cơ quan nhà nước khác trong hệ thống các cơ quan nhà nước ở địa phương. Và gần đây, Nghị quyết Hội nghị trung ương lần thứ 5 (khoá X) trong chuyên đề về cải cách nền hành chính nhà nước cũng tiếp tục sử dụng khái niệm này. Trở về quá khứ, ở nước ta cũng đã từng có luật về tổ chức CQĐP vào thời kỳ sau Hiến pháp năm 1946.
Như vậy, việc sử dụng khái niệm này không chỉ trong lĩnh vực nghiên cứu lý luận mà còn trong hoạt động thực tiễn của toàn xã hội hiện nay là có lý do chính đáng. 12 Không giống với chế độ tự quản địa phương của một số nước trên thế giới, CQĐP của nước ta là một bộ phận hợp thành của chính quyền nhà nước thống nhất, bao gồm các cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương do nhân dân địa phương trực tiếp bầu ra và các cơ quan, tổ chức khác được thành lập trên cơ sở các cơ quan quyền lực nhà nước này theo quy định của pháp luật nhằm quản lý các lĩnh vực cơ bản của đời sống xã hội ở địa phương, trên cơ sở nguyên tắc tập trung dân chủ và kết hợp hài hoà giữa lợi ích nhân dân địa phương với lợi ích chung của cả nước. Khái niệm CQĐP là khái niệm phái sinh từ khái niệm “hệ thống các cơ quan nhà nước ở địa phương”. Khái niệm này được sử dụng khá phổ biến trong nhiều văn bản pháp luật của nhà nước trước đây.
CQĐP là khái niệm được sử dụng nhiều trong tổ chức và hoạt động của nhà nước và trong đời sống nhưng cho đến nay vẫn chưa có một văn bản pháp luật nào định nghĩa khái niệm này cũng như chỉ ra nó bao gồm những thiết chế nào, mối quan hệ và cơ chế hoạt động cụ thể của các bộ phận cấu thành. Do vậy, từ những góc độ nghiên cứu lý luận và thực tiễn không giống nhau mà các nhà nghiên cứu khi tiếp cận khái niệm này thường tập trung vào 3 quan niệm sau: i/ CQĐP là khái niệm dùng chung để chỉ tất cả các cơ quan nhà nước đóng trên địa bàn địa phương ii/ CQĐP gồm hai phân hệ cơ quan – cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương (Hội đồng nhân dân) và cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương (Uỷ ban nhân dân) iii/ CQĐP bao gồm 4 phân hệ cơ quan: cơ quan quyền lực nhà nước (HDND); cơ quan hành chính nhà nước (UBND); cơ quan xét xử (Toà án nhân dân) và cơ quan kiểm sát (Viện kiểm sát nhân dân). Từ những phân tích trên đây, trong đề tài này, các khái niệm CQĐP và chính quyền cấp cơ sở (CQCS) được hiểu như sau: 13 CQĐP là bộ phận cấu thành của bộ máy nhà nước, là một hệ thống bao gồm các cơ quan nhà nước: cơ quan quyền lực (HĐND) và cơ quan chấp hành, hành chính nhà nước (UBND) các cấp (tỉnh, huyện, xã) cùng các cơ quan trực thuộc chúng được tổ chức và hoạt động theo Hiến pháp và các luật hiện hành nhằm thực thi quyền hành pháp trong phạm vi địa phương mình. Trong hệ thống CQĐP thì CQCS là chính quyền ở cấp hành chính cuối cùng, được tổ chức và hoạt động ở các địa bàn xã, phường, thị trấn ( ở nông thôn, đô thị, miền núi, hải đảo).
Cũng như CQĐP ở các cấp khác, CQCS bao gồm HĐND và UBND cùng với các bộ phận chuyên môn, giúp việc của các cơ quan này. Hiện nay, ở cấp cơ sở còn có tổ chức thôn, khối phố, bản, buôn…Đó là những tổ chức tự quản của dân cư, là “vệ tinh”, là “cánh tay nối dài” của CQCS chứ không phải là cấp chính quyền cuối cùng. Tuy nhiên, trên thực tế, các tổ chức này đang được CQCS uỷ nhiệm tiến hành một số hoạt động quản lý hành chính nhà nước (tuyên truyền, thu các khoản phí, thuế đất…) và do đó, tính chất, vai trò của chúng đang ngày càng khác hơn so với ban đầu. Đó là lý do khiến cho một số người có ý kiến về việc thành lập thêm một cấp hành chính sau cấp xã, phường, thị trấn.
Trên thế giới, tuỳ theo đặc điểm của từng quốc gia (địa lý, dân cư, tập quán, bản chất hệ thống chính trị…) mà quan niệm cũng như việc tổ chức CQĐP nói chung cũng như CQCS là không giống nhau. Ở nhiều nhà nước đơn nhất, CQĐP là khái niệm dùng để chỉ tổ chức và hoạt động của các cơ quan nhà nước trong một vùng lãnh thổ của nhà nước được gọi là đơn vị hành chính các cấp. Việc tổ chức các đơn vị hành chính và CQĐP như thế 14 thoạt tiên là nhằm thực hiện chức năng quản lý của nhà nước trung ương ở các địa phương (vùng lãnh thổ) của mình. Theo đó, CQĐP nằm dưới sự chỉ đạo tập trung, thống nhất của nhà nước trung ương.
Cũng vì thế, mối quan hệ giữa nhà nước trung ương với chính quyền địa phương ở một số nhà nước đơn nhất không được quy định trong hiến pháp mà chỉ được quy định trong các văn bản luật hoặc thậm chí, trong văn bản pháp quy của chính phủ. Trong những trường hợp như vậy, người ta muốn tạo ra một cơ chế nhằm tăng cường tính trực thuộc của CQĐP vào chính quyền trung ương. Trái lại, ở nhiều nhà nước liên bang, CQĐP còn được hiểu là nhà nước tiểu bang, được tổ chức và hoạt động theo quy định của hiến pháp.