Tổng quan nghiên cứu

Thực trạng quản lý tài chính công tại cấp cơ sở ghi nhận có tới 100% đơn vị hành chính cấp xã trên địa bàn huyện Năm Căn, tỉnh Cà Mau phải nhận bổ sung cân đối từ ngân sách cấp trên trong giai đoạn 2010 – 2014. Tự cân đối ngân sách cấp xã là mục tiêu cốt lõi nhằm nâng cao tính tự chủ, xóa bỏ cơ chế bao cấp và tối ưu hóa việc phân bổ nguồn lực phục vụ phát triển kinh tế địa phương. Tuy nhiên, sự phụ thuộc lớn vào nguồn trợ cấp cấp trên (chiếm tới 73,7% tổng thu ngân sách xã) đang tạo ra rào cản đáng kể cho sự phát triển bền vững của chính quyền cơ sở.

Nghiên cứu của tác giả Nguyễn Hữu Đức dưới sự hướng dẫn khoa học của PGS.TS Nguyễn Ngọc Hùng tại Trường Đại học Kinh tế TP. Hồ Chí Minh tập trung giải quyết 3 mục tiêu cụ thể: nhận diện các nhân tố tác động đến khả năng tự cân đối ngân sách, đo lường mức độ ảnh hưởng của từng nhân tố qua mô hình kinh tế lượng, và đề xuất hệ thống giải pháp nâng cao năng lực tự chủ tài khóa cho cấp xã. Phạm vi nghiên cứu bao quát toàn bộ 8/8 xã và thị trấn của huyện Năm Căn (gồm thị trấn Năm Căn và 7 xã: Đất Mới, Hàm Rồng, Hàng Vịnh, Hiệp Tùng, Lâm Hải, Tam Giang, Tam Giang Đông) với chuỗi số liệu thứ cấp 5 năm (2010 – 2014) và số liệu khảo sát sơ cấp cuối năm 2015. Kết quả nghiên cứu cung cấp cơ sở thực nghiệm vững chắc để cơ cấu lại tỷ lệ điều tiết ngân sách từ mức bình quân 25,1% hiện nay lên mức tối ưu, góp phần thúc đẩy tăng trưởng thu nhập bình quân đầu người của huyện vượt mốc 23,5 triệu đồng/người/năm.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Nghiên cứu vận dụng Lý thuyết phân cấp tài khóa (Fiscal Decentralization Theory) của Wallace Oates và Richard Musgrave kết hợp với Lý thuyết lựa chọn công (Public Choice Theory) trong quản lý tài chính công hiện đại. Cân đối ngân sách nhà nước cấp xã được xác định là quá trình điều chỉnh tương quan giữa nguồn lực tài chính huy động được vào quỹ ngân sách trong năm tài khóa với tổng nhu cầu chi tiêu nhằm thực hiện đầy đủ chức năng quản lý hành chính và phát triển kinh tế - xã hội. Tự cân đối ngân sách cấp xã thể hiện trạng thái chính quyền cấp cơ sở chủ động hoàn toàn các nguồn thu được phân cấp (khoản thu hưởng 100% và khoản thu phân chia theo tỷ lệ điều tiết quy định tại Luật Ngân sách Nhà nước năm 2002 và Nghị định số 60/2003/NĐ-CP) để trang trải nhiệm vụ chi thường xuyên và chi đầu tư phát triển mà không cần trợ cấp bổ sung từ cấp trên.

Mô hình nghiên cứu đề xuất bao gồm 5 nhóm nhân tố chính với 15 biến quan sát được kỳ vọng mang dấu dương (+):

  1. Môi trường bên ngoài (vị trí địa lý, điều kiện tự nhiên, tăng trưởng kinh tế, chính sách thuế).
  2. Quản lý người nộp thuế (tổ chức bộ máy thu nộp, công tác quản lý đối tượng nộp, quy trình thủ tục hành chính).
  3. Năng lực quản lý ngân sách cấp xã (sự chủ động trong điều hành thu chi, sự phối hợp liên ngành, trình độ cán bộ tài chính, ứng dụng công nghệ thông tin).
  4. Phân cấp nguồn thu (số lượng các khoản thu phân chia, tỷ lệ điều tiết của Trung ương và tỷ lệ điều tiết do HĐND cấp tỉnh ban hành).
  5. Chính sách động viên, khen thưởng (chính sách nuôi dưỡng nguồn thu và chế độ khen thưởng thu vượt kế hoạch).

Phương pháp nghiên cứu

Nguồn dữ liệu thứ cấp được tổng hợp từ báo cáo quyết toán và dự toán ngân sách giai đoạn 2010 – 2014 của Phòng Tài chính - Kế hoạch huyện Năm Căn, Sở Tài chính Cà Mau và Cục Thống kê tỉnh Cà Mau. Dữ liệu sơ cấp được thu thập thông qua khảo sát bảng hỏi trực tiếp trong tháng 10 và tháng 11 năm 2015. Quy mô mẫu điều tra đạt N = 90 quan sát, đáp ứng tỷ lệ 6 mẫu trên 1 biến đo lường (90 quan sát/15 biến), vượt mức tiêu chuẩn tối thiểu theo quy tắc của Hatcher (1994).

Phương pháp chọn mẫu phân tầng theo tiêu chí quản lý được triển khai đồng bộ ở 3 cấp: cấp xã gồm 80 phiếu (10 cán bộ/xã x 8 xã, thị trấn, bao gồm Thường trực UBND, HĐND và công chức tài chính - kế toán); cấp huyện gồm 5 phiếu (Lãnh đạo và chuyên viên Phòng Tài chính - Kế hoạch); cấp tỉnh gồm 5 phiếu (Ban Giám đốc và lãnh đạo các phòng chuyên môn thuộc Sở Tài chính tỉnh Cà Mau).

Dữ liệu được xử lý bằng phần mềm SPSS version 16.0 và Microsoft Excel 2007. Lý do lựa chọn kết hợp phân tích độ tin cậy Cronbach's Alpha (ngưỡng chấp nhận hệ số từ 0,6 trở lên), Phân tích nhân tố khám phá EFA (với kiểm định KMO trong khoảng 0,5 - 1,0 và kiểm định Bartlett có ý nghĩa thống kê p < 0,05) cùng mô hình Hồi quy tuyến tính đa biến OLS là nhằm rút gọn 15 biến đo lường thành các nhóm nhân tố cốt lõi, loại bỏ biến rác và hiện tượng đa cộng tuyến, qua đó định lượng chính xác trọng số tác động của từng nhóm biến độc lập lên khả năng tự cân đối tài khóa cơ sở.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Thứ nhất, tổng thu ngân sách cấp xã trên địa bàn huyện Năm Căn giai đoạn 2010 – 2014 đạt 202,3 tỷ đồng với tốc độ tăng trưởng bình quân 21,6%/năm (tăng từ 22,4 tỷ đồng năm 2010 lên 48,9 tỷ đồng năm 2014). Tuy nhiên, cơ cấu nguồn thu bộc lộ sự mất cân đối sâu sắc: thu bổ sung từ ngân sách cấp trên chiếm tỷ trọng áp đảo 73,7% (149,1 tỷ đồng), trong khi các khoản thu xã được hưởng 100% chỉ chiếm 10,7% (21,6 tỷ đồng) và các khoản thu phân chia theo tỷ lệ chỉ chiếm 15,6% (31,6 tỷ đồng). Mức thu bình quân của một xã đạt 5,1 tỷ đồng/năm; trong đó thị trấn Năm Căn đạt cao nhất với 7,5 tỷ đồng/năm (tăng trưởng 23,9%/năm), còn xã Tam Giang Đông thu thấp nhất với 4,2 tỷ đồng/năm dù đạt tốc độ tăng thu bình quân lên tới 30,9%/năm.

Thứ hai, tỷ lệ điều tiết phân chia thực tế cho ngân sách cấp xã huyện Năm Căn ở mức rất thấp, bình quân cả giai đoạn chỉ đạt 25,1% trên tổng số 212,0 tỷ đồng thu được từ người nộp thuế trên địa bàn (xã chỉ được hưởng 53,2 tỷ đồng). Dù nhóm thu hưởng 100% và nhóm thu phân chia 70 – 100% được thực hiện đúng quy định nhưng chỉ chiếm 13,7% tổng số thu. Ngược lại, nhóm các khoản thu chiếm tỷ trọng chi phối tới 86,3% tổng nguồn thu phát sinh lại chịu tỷ lệ điều tiết thấp của tỉnh, dao động từ 5% đến 30% với mức bình quân thực tế chỉ đạt 10,5%.

Thứ ba, cơ cấu chi ngân sách cấp xã bộc lộ sự thiên lệch nghiêm trọng khi tổng chi 202,3 tỷ đồng bị chiếm lĩnh chủ yếu bởi chi thường xuyên (160,5 tỷ đồng, tương đương 79,3% tổng chi) với tốc độ tăng bình quân 27,6%/năm. Trái lại, chi đầu tư phát triển chỉ đạt 41,8 tỷ đồng (20,7% tổng chi) và suy giảm bình quân 9,5%/năm, cá biệt năm 2014 giảm sâu 69,6% xuống mức 3,5 tỷ đồng.

Thứ tư, kết quả phân tích nhân tố và mô hình hồi quy đa biến khẳng định cả 5 nhóm nhân tố đều có mối tương quan thuận chiều có ý nghĩa thống kê đối với khả năng tự cân đối ngân sách. Trong đó, nhóm nhân tố Phân cấp nguồn thu và Quản lý người nộp thuế giữ tỷ trọng ảnh hưởng lớn nhất đến phương sai của biến phụ thuộc.

Thảo luận kết quả

Thực trạng mất cân đối thu - chi cấp cơ sở bắt nguồn từ việc định mức phân cấp nguồn thu theo Luật Ngân sách Nhà nước năm 2002 chưa theo kịp tốc độ phát triển kinh tế 12%/năm của địa phương ven biển. Nguồn thu tại chỗ của xã chủ yếu dựa vào các sắc thuế nhỏ lẻ như phí, lệ phí, lệ phí trước bạ nhà đất và thuế môn bài bậc 1-3. Khoảng cách nguồn thu giữa thị trấn Năm Căn và các xã vùng sâu như Hàm Rồng (tăng trưởng thu chỉ đạt 12,8%/năm) phản ánh sự phân bổ cơ sở kinh doanh không đồng đều.

Kết quả này củng cố các luận điểm của Lê Toàn Thắng (2013) về bất cập trong phân cấp chu trình ngân sách và Tô Thiện Hiền (2012) về sự can thiệp sâu của ngân sách cấp trên làm triệt tiêu tính chủ động của cấp dưới. Đồng thời, phát hiện này tương đồng với nghiên cứu của Vũ Minh Thông (2012) tại Lâm Đồng khi chỉ ra rằng tỷ lệ điều tiết thấp và chi bộ máy hành chính tăng nhanh (27,6%/năm) là nguyên nhân cốt lõi khiến 100% đơn vị xã ỷ lại vào nguồn bổ sung cân đối. Nghiên cứu của Nguyễn Ngọc Tuấn (2010) cũng khẳng định công tác quản lý thu và cơ chế khen thưởng đóng góp hơn 74% vào việc nâng cao chất lượng nguồn thu công.

Về mặt trực quan hóa dữ liệu, các phát hiện trên có thể được trình bày rõ ràng qua biểu đồ cơ cấu nguồn thu hình tròn (73,7% trợ cấp, 15,6% phân chia, 10,7% hưởng 100%), biểu đồ đường thể hiện sự suy giảm của chi đầu tư (-9,5%/năm) đối lập với sự gia tăng chi thường xuyên (+27,6%/năm), và bảng ma trận đối chiếu tỷ lệ điều tiết 25,1% với chỉ số tự chủ tài khóa của từng xã.

Đề xuất và khuyến nghị

Hệ thống giải pháp nhằm nâng cao năng lực tự cân đối ngân sách cấp xã trên địa bàn huyện Năm Căn tập trung vào 4 nhóm hành động then chốt:

  1. Hoàn thiện và nâng tỷ lệ phân cấp điều tiết nguồn thu: HĐND và UBND tỉnh Cà Mau cần tái cấu trúc tỷ lệ phân chia ngân sách cho cấp xã, nâng tỷ lệ hưởng thực tế từ mức bình quân 10,5% hiện nay lên mức 40% – 50% đối với nhóm nguồn thu chiếm tỷ trọng 86,3% trên địa bàn. Phân cấp giữ lại 100% thuế môn bài bậc 1-3, thuế sử dụng đất phi nông nghiệp và lệ phí trước bạ cho xã quản lý. Mục tiêu nâng tỷ lệ tự chủ ngân sách cấp xã lên tối thiểu 35% trong giai đoạn 2016 – 2020.
  2. Tăng cường quản lý đối tượng nộp và hiện đại hóa công tác thu thuế: Chi cục Thuế huyện Năm Căn phối hợp với UBND 8 xã thực hiện rà soát 100% cơ sở kinh doanh nuôi trồng, chế biến thủy hải sản và dịch vụ thương mại. Triển khai phần mềm quản lý thuế điện tử nhằm chống thất thu, phấn đấu nâng tốc độ tăng trưởng số thu từ người nộp thuế đạt 15% – 18%/năm từ năm 2017.
  3. Kiểm soát định mức chi thường xuyên và mở rộng chi đầu tư phát triển: Phòng Tài chính - Kế hoạch huyện chỉ đạo các xã siết chặt kỷ luật chi tiêu công, kiềm chế tốc độ tăng chi thường xuyên từ 27,6% xuống dưới 12%/năm. Tái cơ cấu quỹ ngân sách để nâng mức chi đầu tư hạ tầng nông thôn từ 3,5 tỷ đồng năm 2014 lên mức 15 – 20 tỷ đồng/năm vào năm 2018.
  4. Ban hành cơ chế khen thưởng và trích lập vượt thu ngân sách: UBND huyện Năm Căn xây dựng quy chế trích thưởng 30% – 50% số thu vượt dự toán cho các xã hoàn thành vượt mức chỉ tiêu thu tại chỗ. Chính sách này cần hoàn thiện và áp dụng trước quý II/2017 nhằm tạo động lực nuôi dưỡng nguồn thu bền vững.

Kiến nghị Quốc hội và Chính phủ sớm hoàn thiện các văn bản hướng dẫn Luật Ngân sách Nhà nước năm 2015, mở rộng quyền tự quyết tài khóa và xây dựng định mức phân bổ ngân sách đặc thù cho các huyện ven biển thuộc khu vực Đồng bằng sông Cửu Long.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

  1. Đội ngũ cán bộ, công chức quản lý tài chính cấp xã và cấp huyện: Cung cấp khung đánh giá 15 chỉ tiêu định lượng và các phương pháp kiểm soát thu - chi, hỗ trợ đắc lực cho công tác lập dự toán, giảm thiểu phụ thuộc vào trợ cấp cân đối cấp trên.
  2. Cơ quan hoạch định chính sách cấp tỉnh (Sở Tài chính, Cục Thuế, HĐND tỉnh Cà Mau): Tài liệu tham khảo thực chứng để xây dựng tỷ lệ phần trăm phân chia nguồn thu và định mức phân bổ dự toán chi ngân sách ổn định cho thời kỳ 3 – 5 năm tiếp theo.
  3. Học viên cao học và nghiên cứu sinh chuyên ngành Tài chính - Ngân hàng, Kinh tế công: Cung cấp case study thực nghiệm hoàn chỉnh về phân cấp tài khóa cơ sở, phương pháp chọn mẫu phân tầng chuyên gia (N = 90) và quy trình xử lý dữ liệu qua EFA và hồi quy OLS.
  4. Các chuyên gia phân tích chính sách và viện nghiên cứu phát triển vùng: Sử dụng hệ thống dữ liệu kinh tế - xã hội đặc thù vùng sinh thái mặn ngập triều (tăng trưởng GDP 12%/năm, cơ cấu chi thường xuyên 79,3%) để xây dựng các mô hình tự chủ tài chính cho các địa phương ven biển Đồng bằng sông Cửu Long.

Câu hỏi thường gặp

Khả năng tự cân đối ngân sách cấp xã được hiểu như thế nào? Tự cân đối ngân sách cấp xã là năng lực của chính quyền cấp cơ sở trong việc chủ động huy động các nguồn thu phân cấp (bao gồm nguồn thu hưởng 100% và nguồn thu phân chia theo tỷ lệ điều tiết) để đáp ứng 100% nhu cầu chi thường xuyên và chi đầu tư phát triển trong trung, dài hạn mà không cần nhận trợ cấp bổ sung cân đối từ ngân sách cấp trên.

Tại sao 100% các xã tại huyện Năm Căn chưa thể tự cân đối ngân sách giai đoạn 2010 – 2014? Nguyên nhân cốt lõi là do tỷ lệ phân chia ngân sách điều tiết thực tế mà cấp xã được hưởng chỉ đạt 25,1% tổng số thu phát sinh từ người nộp thuế, trong khi 86,3% nguồn thu trên địa bàn chỉ được hưởng tỷ lệ điều tiết thấp 10,5%. Bên cạnh đó, tốc độ tăng chi thường xuyên lên tới 27,6%/năm đã triệt tiêu dư địa ngân sách tại chỗ.

Những nhóm nhân tố nào có ảnh hưởng mạnh nhất đến tự cân đối ngân sách xã? Kết quả kiểm định mô hình kinh tế lượng chỉ ra rằng nhóm nhân tố Phân cấp nguồn thu (gồm số lượng khoản thu và tỷ lệ điều tiết của HĐND tỉnh) và nhóm Quản lý người nộp thuế (tổ chức bộ máy thu và thủ tục hành chính) là hai nhóm biến độc lập tác động thuận chiều mạnh nhất tới khả năng tự cân đối tài khóa của xã.

Cỡ mẫu N = 90 trong nghiên cứu có đảm bảo tính đại diện khoa học không? Cỡ mẫu N = 90 đảm bảo độ tin cậy khoa học cao vì đạt tỷ lệ 6 mẫu trên 1 biến đo lường (15 biến quan sát), thỏa mãn tiêu chuẩn của Hatcher (1994). Mẫu được phân tầng chuẩn xác trên toàn bộ 8/8 xã thị trấn thuộc huyện Năm Căn (80 mẫu), kết hợp chuyên gia Phòng Tài chính huyện (5 mẫu) và Sở Tài chính Cà Mau (5 mẫu).

Giải pháp mang tính đột phá nào giúp cấp xã sớm đạt mục tiêu tự cân đối? Giải pháp đột phá nhất là HĐND tỉnh Cà Mau cần nâng tỷ lệ điều tiết phân chia các khoản thu trên địa bàn xã từ 10,5% lên mức 40% – 50%, áp dụng cơ chế thưởng vượt thu 30% – 50%, đồng thời khống chế tốc độ tăng chi thường xuyên dưới 12%/năm để tập trung vốn cho chi đầu tư phát triển.

Kết luận

  • Luận văn phản ánh toàn diện thực trạng ngân sách 8/8 xã thị trấn huyện Năm Căn với 100% đơn vị phải nhận trợ cấp cân đối, trong đó nguồn trợ cấp chiếm tới 73,7% tổng thu (149,1 tỷ đồng).
  • Kiểm định thành công mô hình 5 nhóm nhân tố và 15 biến quan sát ảnh hưởng tích cực đến khả năng tự cân đối tài chính cấp xã trên cỡ mẫu chuẩn N = 90.
  • Xác định nguyên nhân cốt lõi khiến ngân sách xã mất cân đối là do tỷ lệ điều tiết thực tế quá thấp (25,1%) và gánh nặng chi thường xuyên chiếm tới 79,3% tổng chi ngân sách (160,5 tỷ đồng).
  • Đề xuất 4 nhóm giải pháp thực thi đồng bộ nhằm nâng tỷ lệ tự chủ ngân sách cấp xã lên trên 35% trong giai đoạn 2016 – 2020.
  • Cung cấp cơ sở khoa học và thực tiễn giá trị giúp các cơ quan quản lý nhà nước hoàn thiện chính sách phân cấp tài khóa theo Luật Ngân sách Nhà nước mới.

Các nhà quản lý tài chính công, chuyên viên hoạch định chính sách và nghiên cứu sinh quan tâm đến vấn đề phân cấp tài khóa địa phương có thể nghiên cứu sâu toàn văn công trình để ứng dụng mô hình thực nghiệm vào công tác điều hành ngân sách tại đơn vị.