Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ CÁC BIỆN PHÁP XỬ LÝ HÀNH CHÍNH KHÁC TRONG PHÁP LUẬT VIỆT NAM 1. QUAN NIỆM VỀ CÁC BIỆN PHÁP XỬ LÝ HÀNH CHÍNH 1. Khái niệm biện pháp xử lí hành chính Xã hội chỉ có thể tồn tại và phát triển vững mạnh khi có sự ổn định về trật tự an toàn xã hội. Trật tự đó được quy định bởi hệ thống chế tài, các biện pháp cưỡng chế của Nhà nước để điều chỉnh các quan hệ xã hội, các hành vi vi phạm hết sức đa dạng, phức tạp.
Bên cạnh các biện pháp cưỡng chế hình sự, dân sự và kỉ luật, các biện pháp cưỡng chế hành chính có vai trò quan trọng trong việc đấu tranh, phòng ngừa vi phạm pháp luật, duy trì ổn định xã hội, đảm bảo an ninh trật tự, tăng cường hiệu quả quản lí nhà nước. Cưỡng chế hành chính gồm nhiều nhóm biện pháp cưỡng chế khác nhau. Dựa vào cơ sở áp dụng, cưỡng chế hành chính có thể chia thành hai nhóm lớn, gồm: nhóm biện pháp cưỡng chế hành chính được áp dụng khi có vi phạm hành chính xảy ra và nhóm biện pháp cưỡng chế hành chính được áp dụng trong trường hợp không có vi phạm hành chính nhằm mục đích ngăn chặn, phòng ngừa vi phạm hành chính hoặc vì mục đích an ninh quốc gia; bảo vệ cộng đồng, phòng tránh thiên tai. Các hình thức xử lý hành chính thuộc nhóm biện pháp cưỡng chế hành chính áp dụng trên cơ sở có vi phạm hành chính.
Theo quy định của pháp luật hiện hành, khái niệm "xử phạt vi phạm hành chính" cùng với các biện pháp xử lý hành chính khác được gọi chung là "xử lý vi phạm hành chính". Điều 1 Pháp lệnh Xử lý vi phạm hành chính năm 2002 quy định: "Xử lý vi phạm hành chính bao gồm xử phạt vi phạm hành chính và các biện pháp xử lý hành chính khác" [39]. Pháp lệnh Xử lý vi phạm hành chính năm 1995 và năm 2002 đều không đưa ra định nghĩa mang tính 8 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com khoa học về xử phạt hành chính và các biện pháp xử lý hành chính khác mà chỉ quy định trực tiếp những hình thức, biện pháp thuộc nội hàm của các chế định này. Lâu nay chúng ta vẫn hay quan niệm "Xử lí vi phạm hành chính bao gồm xử phạt vi phạm hành chính và các biện pháp xử lí hành chính khác".
Quan niệm này được hình thành xuất phát từ quy định của pháp luật hiện hành. Có lẽ nên hiểu, xử lí hành chính là một quá trình trong đó bao gồm nhiều hoạt động cụ thể của các cơ quan, cá nhân có thẩm quyền nhằm xem xét và giải quyết một vụ việc trái pháp luật theo quy định của pháp luật hành chính. Hoạt động xử lí vi phạm hành chính không đơn thuần chỉ là việc áp dụng hai nhóm biện pháp trên mà có thể áp dụng nhiều biện pháp cưỡng chế khác nhau như các biện pháp khắc phục hậu quả; các biện pháp ngăn chặn và bảo đảm việc xử lí vi phạm hành chính; các biện pháp cưỡng chế quyết định xử phạt vi phạm hành chính để quá trình giải quyết công việc đạt hiệu quả [15, tr. Như vậy, biện pháp xử lí hành chính chính là nhóm các biện pháp được các cơ quan, cá nhân có thẩm quyền áp dụng trong quá trình xử lí hành chính đối với cá nhân, tổ chức có hành vi trái pháp luật trong quản lí nhà nước theo trình tự, thủ tục pháp luật quy định.
Trong đó, biện pháp xử phạt vi phạm hành chính và các biện pháp xử lí hành chính khác được xem là những biện pháp cưỡng chế chính, trung tâm. Nhóm các biện pháp xử lí hành chính khác quy định trong Pháp lệnh Xử lí vi phạm hành chính 2002 được xem là biện pháp xử lí hành chính vì nó mang đầy đủ các đặc điểm của một biện pháp xử lí hành chính, thứ nhất nó là biện pháp cưỡng chế được áp dụng đối với các cá nhân thực hiện hành vi trái pháp luật trong quản lí nhà nước, thứ hai các biện pháp đó do các chủ thể có thẩm quyền trong quản lí nhà nước tiến hành và thứ ba nó được tiến hành theo thủ tục hành chính nhằm mục đích xử lí nghiêm khắc những đối tượng vi phạm giữ vững trật tự quản lí nhà nước. 9 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com Xét về phương diện lí luận: Cưỡng chế hành chính là tổng hợp các biện pháp do luật hành chính quy định mà Nhà nước áp dụng để tác động một cách trực tiếp hoặc gián tiếp lên tâm lí, tư tưởng và hành vi của cá nhân hoặc tổ chức, buộc các chủ thể đó phải thực hiện các nghĩa vụ pháp lí nhằm mục đích phòng ngừa, ngăn chặn hoặc xử lí những hành vi trái pháp luật, đảm bảo trật tự và kỉ luật trong quản lí nhà nước [26, tr. Tính cưỡng chế của các biện pháp xử lí hành chính được thể hiện ở chỗ cơ quan, người có thẩm quyền sẽ áp dụng những biện pháp có tính chất nghiêm khắc, buộc người vi phạm phải gánh chịu những hậu quả bất lợi hạn chế quyền tự do cá nhân trong một thời gian nhất định hoặc lên án, giáo dục về mặt tinh thần, nhân cách.
Khi bị áp dụng các biện pháp xử lí hành chính khác, cá nhân đó sẽ buộc phải học tập, lao động, chữa bệnh… dưới sự giám sát của cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong một thời hạn nhất định hoặc bị tước bỏ một phần nhất định quyền sở hữu tài sản của người vi phạm hành chính (trong trường hợp bị phạt hành chính). Việc áp dụng các biện pháp xử lí hành chính do các chủ thể có thẩm quyền áp dụng. Các chủ thể có thẩm quyền ở đây phải được trao quyền lực nhà nước, nhân danh Nhà nước để thực hiện việc tổ chức và áp dụng các biện pháp xử lí hành chính đối với người vi phạm hành chính. Quyết định áp dụng các biện pháp xử lí hành chính được ban hành đơn phương, nhưng có tính bắt buộc thi hành đối với người bị áp dụng và được Nhà nước bảo đảm thi hành.
Với tư cách là một biện pháp cưỡng chế hành chính, biện pháp xử lí hành chính được phân biệt với các biện pháp cưỡng chế pháp lý khác chủ yếu ở các phương diện nội dung cưỡng chế, mục đích cưỡng chế, chủ thể bị cưỡng chế, thủ tục và thẩm quyền áp dụng. Khái niệm biện pháp xử lí hành chính khác Các biện pháp xử lý hành chính khác của Pháp lệnh hiện hành có nguồn gốc ban đầu là biện pháp cưỡng chế hành chính đặc biệt, xuất phát từ 10 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com Nghị quyết 49 năm 1961 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội. Nghị quyết này quy định việc đưa vào các trung tâm giáo dục cải tạo đối với người có hành động nguy hại cho xã hội, được giáo dục nhiều lần, nhưng không hối cải, Chủ tịch tỉnh ra quyết định và Bộ trưởng Công an duyệt với thời hạn 3 năm mà không cần thông qua việc xét xử của cơ quan tư pháp - Tòa án. Những biện pháp này giành cho những người chống đối chế độ biểu hiện qua những hành vi như: gián điệp, mật thám, ngụy quân, ngụy quyền, cốt cán đảng phái phản động… Biện pháp tập trung giáo dục cải tạo, ngoài những đối tượng nói trên, cũng được áp dụng cho những người có những hành tội phạm như lưu manh, trộm cắp, lừa đảo.
Điều 1 Pháp lệnh Xử lý vi phạm hành chính năm 2002 quy định: "Các biện pháp xử lý hành chính khác được áp dụng đối với cá nhân có hành vi vi phạm pháp luật về an ninh, trật tự, an toàn xã hội nhưng chưa đến mức truy cứu trách nhiệm hình sự được quy định tại các điều 23, 24, 25, 26 của Pháp lệnh này" [39]. Các biện pháp xử lí hành chính khác được xem là biện pháp cưỡng chế hành chính đặc biệt, sở dĩ được xem là đặc biệt vì nó khác các biện pháp cưỡng chế hành chính thông thường khác như đã phân tích trên và nó mang những đặc trưng về mức độ nghiêm khắc cao hơn so với các biện pháp cưỡng chế hành chính thông thường. Về thực chất biện pháp xử lí hành chính khác hạn chế quyền tự do cá nhân trong một giai đoạn nhất định với hình thức như đưa vào trường giáo dưỡng, đưa vào cơ sở giáo dục, đưa vào cơ sở chữa bệnh, không thua kém các biện pháp tư pháp hình sự về tính chất khắc nghiệt, trừng phạt; hoặc biện pháp có tính chất tác động xã hội cao như giáo dục tại xã, phường, thị trấn. Nhóm biện pháp này có đặc trưng là thời gian cưỡng chế dài từ ba tháng đến hai năm, người bị áp dụng phải chịu sự giám sát và quản lí chặt chẽ của các cơ quan hành chính nhà nước, tổ chức xã hội, các đoàn thể…Đối tượng bị áp dụng các biện pháp này cũng đa dạng và đặc biệt hơn.
11 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com Để hiểu rõ hơn về bản chất của nhóm biện pháp này, cần làm rõ các đặc trưng của các biện pháp xử lí hành chính khác, làm cơ sở lí luận đối chiếu pháp luật thực định và thực tiễn áp dụng tìm ra những điểm hạn chế và phát huy những ưu điểm tiến tới hoàn thiện hệ thống các biện pháp này. Các đặc điểm của biện pháp xử lí hành chính khác - Các biện pháp xử lí hành chính khác có các đặc điểm chung của biện pháp cưỡng chế hành chính Nhà nước: + Tính pháp lí: Các biện pháp xử lí hành chính khác cũng như các biện pháp cưỡng chế hành chính được pháp luật hành chính quy định cụ thể về loại biện pháp, thẩm quyền, trường hợp, đối tượng, thủ tục và phạm vi áp dụng. Hiện nay, thẩm quyền quy định về các biện pháp này thuộc về Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội và Chính phủ. Trong đó, Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội quy định những căn cứ chung để áp dụng các biện pháp xử lí hành chính khác làm khung pháp luật; Chính phủ không thể đặt ra các biện pháp mới mà chỉ quy định một cách cụ thể cách thức áp dụng đối với mỗi loại biện pháp.
Đặc điểm này chủ yếu được phân biệt với các biện pháp cưỡng chế hình sự (được pháp luật hình sự và tố tụng hình sự quy định) và cưỡng chế dân sự (được pháp luật dân sự và tố tụng dân sự quy định). + Các biện pháp xử lí hành chính do các cơ quan quản lí nhà nước có thẩm quyền theo quy định của pháp luật áp dụng.