Chương 1 MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ CHÍNH SÁCH BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ ĐỐI VỚI NGƯỜI DÂN BỊ THU HỒI ĐẤT Ở VIỆT NAM 1. Khái quát chung về thu hồi đất và người dân bị thu hồi đất 1. Vai trò của đất đai trong đời sống kinh tế xã hội Đất đai là sản phẩm của tự nhiên, có trước lao động. Cùng với quá trình phát triển của lịch sử, đất đai đóng vai trò quyết định cho sự tồn tại và phát triển của xã hội loài người.
Từ bao đời nay, đất đai đã được thừa nhận là tài nguyên vô cùng quý giá; là tư liệu sản xuất đặc biệt không thể thay thế của sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp; là thành phần quan trọng hàng đầu của môi trường sống; là địa bàn phân bổ các khu dân cư, xây dựng các cơ sở kinh tế công nghiệp, dịch vụ, văn hoá, xã hội, an ninh và quốc phòng. Có lẽ vì tầm quan trọng như thế của đất đai nên Hiến chương về đất đã tuyên bố như sau: "Ruộng đất là một trong những của cải quý nhất của loài người, nó tạo điều kiện cho sự sống của thực vật, động vật và con người trên mặt đất"2. Ở nước ta, do điều kiện lịch sử, tự nhiên quy định đất đai có tầm quan trọng đặc biệt. Trước hết, đất đai là nguồn tài nguyên số một của ngành nông nghiệp, lĩnh vực không chỉ cung cấp gần ¼ GDP mà còn nuôi sống hơn một nửa dân số nước ta.
Hơn nữa, trên mặt đất, trong lòng đất cũng chứa đựng nguồn tài nguyên phong phú là điều kiện tiên quyết để khai thác sử dụng cho việc phát triển công nghiệp, dịch vụ. 2 Hiến chương về đất đã được Ủy ban các Bộ trưởng Châu Âu biểu quyết tại Nghị quyết số 19 năm 1972, tr. 8 Với vai trò là tư liệu sản xuất đặc biệt, đất đai tham gia vào quá trình sản xuất tạo ra của cải vật chất đảm bảo nhiều nhu cầu của con người mà trước hết là ăn, mặc, ở. Ngày nay, với sự tiến bộ của khoa học kỹ thuật, các vật phẩm phục vụ cho con người ngày một đa dạng và phong phú, song nhu cầu các sản phẩm được tạo ra từ đất vẫn không giảm.
Đất đai là địa điểm, mặt bằng xây dựng cơ sở sản xuất kinh doanh, phân bổ lực lượng sản xuất và phân bổ dân cư, nhà xưởng, kho tàng, bến bãi, xây dựng các công trình cơ sở hạ tầng. Nói cách khác, đất với tư cách nền tảng diễn ra các hoạt động kinh tế ngày càng trở nên khan hiếm so với nhu cầu phát triển kinh tế. Đất đai là nơi để con người xây dựng nhà ở, các công trình văn hoá, y tế, giáo dục,. Chính vì thế đất là điều kiện để tạo dựng các hoạt động xã hội, xây dựng cơ sở quốc phòng, an ninh và các hoạt động khác phục vụ cuộc sống của con người.
Đất đai còn là cơ sở để phát triển các hệ bảo tồn sinh thái như: trồng rừng, khoanh nuôi tái tạo rừng, giữ gìn nguồn nước, vệ sinh môi trường. Đây là những hoạt động có tầm quan trọng hàng đầu để bảo tồn môi trường sống của con người và sinh vật ở bất cứ nước nào nói chung và Việt Nam nói riêng. Dưới giác độ một quốc gia, đất đai là toàn bộ lãnh thổ gắn liền với chủ quyền. Không thể quan niệm về một quốc gia không có đất đai.
Chủ quyền của một quốc gia trước hết là chủ quyền về lãnh thổ của mình. Vì vậy, đất đai được coi là yếu tố cơ bản nhất xác định vị trí chủ quyền lợi ích của một quốc gia, một dân tộc, yếu tố cơ bản xác định cội nguồn của một con người. Dưới giác độ phát triển kinh tế, đất đai là nguồn lực hàng đầu để phát triển bền 9 vững. Dưới giác độ lợi ích, đất đai là tài sản.
Đất đai không chỉ tạo nguồn thu từ đất cho ngân sách nhà nước mà còn là tài sản thế chấp, vay vốn của các doanh nghiệp, cá nhân dùng đất đai để góp vốn liên doanh. Khái niệm thu hồi đất Hiện nay, về cơ bản, mọi khoảnh đất có thể sử dụng vào phát triển kinh tế và đều đã có chủ. Theo cách hiểu thông dụng truyền thống, người chủ đất có mọi quyền đối với đất thuộc sở hữu của mình, đặc biệt là quyền sử dụng, thu lợi và trao đổi. Trong xã hội hiện đại, do đất vừa là tài sản, vừa là môi trường sống chung nên chủ sở hữu đất đã bị Nhà nước lấy bớt một số quyền đối với đất, ví dụ như quyền tùy ý sử dụng đất đã bị bó hẹp trong quy hoạch không gian chung, trong các quy định về bảo vệ môi trường.
Tuy bị thu bớt một số quyền như thế, người nắm giữ quyền sở hữu đất vẫn có nhiều đặc quyền, trong đó các quyền cơ bản là: Sử dụng phục vụ nhu cầu của mình, thu lợi trên đất, trao đổi với người khác với tư cách hàng hóa độc lập. Ở các nước duy trì sở hữu tư nhân đối với đất đai, người chủ đất nắm toàn bộ các quyền về đất. Khi đó, nếu Nhà nước hoặc cá nhân khác muốn sử dụng đất đó phải mua hoặc thuê lại. Ở các nước này không có khái niệm Nhà nước thu hồi lại đất.
Ở các nước duy trì sở hữu toàn dân đối với đất đai như nước ta, xuất hiện khái niệm giao và thu hồi đất. Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 2013, tại Điều 53 nêu rõ: "Đất đai, tài nguyên nước, tài nguyên khoáng sản, nguồn lợi ở vùng biển, vùng trời, tài nguyên thiên nhiên khác và các tài sản do Nhà nước đầu tư, quản lý là tài sản công thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý". Điều 4, Luật Đất đai (2013) quy định về sở hữu đất đai như sau: 10 “Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý. Nhà nước trao quyền sử dụng đất cho người sử dụng đất theo quy định của Luật này”.
Điều 16, Luật Đất đai (2013) quy định về việc Nhà nước quyết định thu hồi đất, trưng dụng đất: “1. Nhà nước quyết định thu hồi đất trong các trường hợp sau đây: a) Thu hồi đất vì mục đích quốc phòng, an ninh; phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng; b) Thu hồi đất do vi phạm pháp luật về đất đai; c) Thu hồi đất do chấm dứt việc sử dụng đất theo pháp luật, tự nguyện trả lại đất, có nguy cơ đe dọa tính mạng con người. Nhà nước quyết định trưng dụng đất trong trường hợp thật cần thiết để thực hiện nhiệm vụ quốc phòng, an ninh hoặc trong tình trạng chiến tranh, tình trạng khẩn cấp, phòng, chống thiên tai”. Như vậy, thu hồi đất là quyền lực của Nhà nước được quy định trong luật, căn cứ vào vị thế đại diện chủ sở hữu toàn dân đối với đất đai.
Thu hồi đất là việc các cơ quan nhà nước thu hồi quyền sử dụng đất của những cá nhân và tổ chức nào đó để giao cho cá nhân hoặc tổ chức khác sử dụng hiệu quả hơn hoặc để Nhà nước sử dụng vào mục đích chung. Thu hồi đất hiểu theo nghĩa này, khác với thu hồi đất của chủ cho thuê đất khi hết kỳ hạn thuê. Thu hồi đất ở đây là hành vi lấy lại quyền sử dụng đất đã giao của Nhà nước để sử dụng vào mục đích khác. Người bị thu hồi đất không có vị thế giao kết hợp đồng của người thuê, không có quyền từ chối chuyển giao quyền sử dụng đất cho Nhà nước, thậm chí không có quyền thỏa thuận giá cả đền bù.
Trong khi đó đối với người bị thu hồi đất, thường là nông dân, quyền sử dụng đất có ý nghĩa quan trọng đối với họ, nhiều trường hợp là 11 sống còn. Do đó đi đôi với thu hồi đất, Nhà nước phải có chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư đối với người bị thu hồi đất. Sự cần thiết của việc thu hồi đất Các quan hệ về sở hữu và sử dụng đất đai luôn gắn chặt với lịch sử và chế độ chính trị của một quốc gia. Ở nước ta, sau khi Quốc hội ban hành Luật Đất đai năm 1993, hầu hết đất đai có thể sử dụng đã được giao cho các gia đình và các tổ chức khác nhau kèm theo việc quy định mục đích sử dụng cho từng loại đất.
Sau khi đất đã được giao hết, về cơ bản quyền sử dụng đất và mục đích sử dụng đất đã được định vị. Tuy nhiên, trong quá trình công nghiệp hóa, đô thị hóa, nhiều khoảnh đất cần phải thay đổi mục đích sử dụng và có thể phải chuyển giao chủ sử dụng mới. Chính vì thế có hoạt động thu hồi đất. Luật Đất đai 2013 quy định, Nhà nước thu hồi đất trong các trường hợp sau đây: - Thu hồi đất vì mục đích quốc phòng, an ninh - Thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng - Thu hồi đất do vi phạm pháp luật về đất đai - Thu hồi đất do chấm dứt việc sử dụng đất theo pháp luật, tự nguyện trả lại đất, có nguy cơ đe dọa tính mạng con người Trong luận văn này chỉ quan tâm đến thu hồi đất đã được giao cho người dân sử dụng và còn trong thời hạn giao đất.
Lý do Nhà nước thu hồi loại đất này thường là: - Thay đổi quy hoạch, cần chuyển mục đích sử dụng đất. - Xây dựng các công trình công cộng, an ninh, quốc phòng. - Xây dựng các khu đô thị và khu công nghiệp tập trung. 12 Trong quá trình công nghiệp hóa, đô thị hóa ở nước ta, việc thu hồi đất để chuyển sang làm đường, xây dựng các khu công nghiệp và khu đô thị hiện đại sẽ còn tiếp tục.
Đi đôi với quá trình thu hồi đất đó, số lượng người dân bị thu hồi đất sẽ ngày càng tăng mà nếu không có chính sách hợp lý, bài bản, dài hạn với họ thì nguy cơ bùng phát các vụ khiếu kiện, điểm nóng sẽ nhiều hơn. Tác động của việc thu hồi đất tới đời sống của người mất đất Đất đai vừa là tư liệu sản xuất, vừa là môi trường sống của người dân. Do đó mất đất, đồng nghĩa với mất chỗ ở, mất nơi tổ chức hoạt động sản xuất kinh doanh. Nói cách khác, việc thu hồi đất của Nhà nước đã ảnh hưởng bất lợi đến người dân bị mất đất trên các phương diện sau đây.