Chương 1: Những vấn đề lý luận – pháp lý cơ bản về các biện pháp phòng ngừa hành chính trong lĩnh vực phòng chống dịch bệnh; Chương 2: Thực trạng pháp luật và áp dụng pháp luật về các biện pháp phòng ngừa hành chính trong lĩnh vực phòng chống dịch bệnh ở Việt Nam hiện nay và một số giải pháp cơ bản. 11 CHƢƠNG 1: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN – PHÁP LÝ CƠ BẢN VỀ CÁC BIỆN PHÁP PHÒNG NGỪA HÀNH CHÍNH TRONG LĨNH VỰC PHÒNG CHỐNG DỊCH BỆNH 1. Lý luận chung về các biện pháp phòng ngừa hành chính 1. Khái niệm “biện pháp phòng ngừa hành chính” Cưỡng chế hành chính là tổng hợp các biện pháp do Luật Hành chính quy định để tác động một cách trực tiếp hay gián tiếp lên tâm lý, tư tưởng, hành vi của cá nhân hoặc tổ chức, buộc các chủ thể đó phải thực hiện các nghĩa vụ pháp lý nhằm mục đích phòng ngừa, ngăn chặn hoặc xử lý hành vi trái pháp luật, bảo đảm trật tự và kỷ luật trong hoạt động hành chính1.
Đây là một phần không thể thiếu trong quản lý Nhà nước. Chúng thể hiện sức mạnh của quyền lực Nhà nước, là công cụ cần thiết để đảm bảo trật tự, kỷ cương xã hội và hiệu lực, hiệu quả quản lý Nhà nước. Tuy nhiên, việc áp dụng các biện pháp cưỡng chế hành chính thường tiềm ẩn nguy cơ lạm quyền, xâm hại tự do, quyền con người, quyền công dân. Chính vì vậy, chúng cần phải được pháp luật quy định rõ ràng và được kiểm soát chặt chẽ trong quá trình tổ chức thực hiện.
Dựa vào dấu hiệu mục đích, có thể phân loại các biện pháp cưỡng chế hành chính thành 4 nhóm chủ yếu: các biện pháp phòng ngừa hành chính, các biện pháp ngăn chặn và đảm bảo xử lý vi phạm hành chính, các biện pháp trách nhiệm hành chính và các biện pháp xử lý hành chính. Trong đó, các biện pháp phòng ngừa hành chính, với mục đích “phòng ngừa” là dấu hiệu nhận diện nổi bật, thể hiện sự chủ động của hoạt động quản lý Nhà nước trong việc ngăn ngừa các vi phạm pháp luật cũng như ứng phó với các hiểm hoạ thiên tai, dịch bệnh và các sự cố bất thường trong đời sống xã hội. Theo Từ điển Tiếng Việt, “biện pháp” là “cách làm, cách giải quyết một vấn đề cụ thể”2; “phòng ngừa” là “phòng không để cho cái xấu, cái không hay nào đó xảy ra”3 và “hành chính” là “thuộc phạm vi chỉ đạo, quản lý việc chấp hành luật, chính sách của Nhà nước”4. Ghép nghĩa các từ, vô hình trung tạo ra định nghĩa “biện pháp phòng ngừa hành chính là cách làm, cách thức giải quyết một vấn đề cụ thể nhằm mục đích phòng không để cho điều xấu, điều không hay xảy ra ảnh 1 Trần Linh Chi, “Khái niệm cưỡng chế hành chính”, [https://hocluat.vn/khai-niem-va-dac-diem-cua-cuong- che-hanh-chinh/] (truy cập ngày 25/5/2022).
2 Hoàng Phê và các tác giả khác (2006), Từ điển Tiếng Việt, NXB. Đà Nẵng – Trung tâm từ Điển học, Hà Nội – Đà Nẵng, tr.64 3 Hoàng Phê và các tác giả khác, tlđd 2, tr. 4 Hoàng Phê và các tác giả khác, tlđd 2, tr. 12 hưởng đến các hoạt động thuộc phạm vi chỉ đạo, quản lý việc chấp hành luật, chính sách của Nhà nước”.
Việc luận giải bằng cách chiết tự mặc dù đã xác định được mục đích của biện pháp phòng ngừa hành chính nhưng chưa thể hiện đầy đủ nội hàm, làm rõ bản chất cũng như sự khác biệt giữa phòng ngừa hành chính và các hình thức phòng ngừa khác trong hệ thống pháp luật. Từ đó dẫn đến cách hiểu mơ hồ cho người đọc. Trong khoa học pháp lý, biện pháp phòng ngừa hành chính được hiểu là biện pháp “được áp dụng nhằm ngăn ngừa những vi phạm pháp luật cũng như để đảm bảo an ninh, trật tự, an toàn xã hội hoặc tránh những thiệt hại về tính mạng, tài sản có thể xảy ra trong trường hợp khẩn cấp, thiên tai, dịch bệnh mà không liên quan đến các vi phạm pháp luật”5; hay “được áp dụng nhằm phòng ngừa những vi phạm pháp luật trong lĩnh vực quản lý Nhà nước, cũng như đảm bảo trật tự an toàn xã hội trong các trường hợp khẩn cấp, thiên tai, dịch bệnh, … có mục đích là phòng ngừa vi phạm pháp luật hoặc phòng ngừa những hiểm họa có thể xảy ra”6. Khác với định nghĩa được nêu trên, cả hai quan điểm này đều mang tính chất đặc tả, trong chừng mực nhất định đã tiếp cận được với bản chất và hoàn cảnh thực tế áp dụng các biện pháp phòng ngừa hành chính; đồng thời thể hiện đây là biện pháp đặc biệt, có thể áp dụng ngay cả khi không có bất kỳ vi phạm pháp luật nào hiện hữu nhằm hướng đến bảo vệ lợi ích chung của cá nhân, tổ chức.
Mỗi quan điểm đều có những ưu điểm và hạn chế riêng, góp phần tạo nên cách hiểu toàn diện và đầy đủ nhất về khái niệm “biện pháp phòng ngừa hành chính” hiện nay. Tuy nhiên, theo quan điểm của tác giả: “Biện pháp phòng ngừa hành chính là các biện pháp cưỡng chế được áp dụng trong quản lý Nhà nước, bởi các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền, cá nhân, tổ chức được trao quyền, theo thủ tục hành chính nhằm ngăn ngừa các vi phạm pháp luật cũng như để đảm bảo an ninh, trật tự, an toàn xã hội hoặc tránh những thiệt hại về tính mạng, tài sản có thể xảy ra trong trường hợp khẩn cấp, thiên tai, dịch bệnh…”. Đặc điểm của các biện pháp phòng ngừa hành chính Thứ nhất, các biện pháp phòng ngừa hành chính được áp dụng trong quản lý Nhà nước nhằm mục đích phòng ngừa các vi phạm pháp luật cũng như bảo đảm an toàn xã hội trong trường hợp khẩn cấp như thiên tai, thảm hoạ, dịch bệnh… 5 Phạm Hồng Thái, Đinh Văn Mậu (2009), Luật Hành chính Việt Nam, NXB. Giao thông vận tải, Hà Nội, tr.
6 Nguyễn Cửu Việt (2010), Giáo trình Luật Hành chính Việt Nam, NXB. Đại học Quốc gia Hà Nội, Hà Nội, tr. 13 Đây là dấu hiệu quan trọng đầu tiên nhận diện các biện pháp phòng ngừa hành chính, giúp chúng ta không bị nhầm lẫn với các biện pháp cưỡng chế nhằm mục đích ngăn chặn, đảm bảo việc xử lý vi phạm hành chính (như tạm giữ người theo thủ tục hành chính, khám người, khám tang vật, phương tiện được sử dụng để vi phạm hành chính…) hay các biện pháp nhằm mục đích xử lý các vi phạm hành chính (như các hình thức xử phạt, các biện pháp khắc phục hậu quả). Chính mục đích phòng ngừa là yếu tố quyết định thời điểm thực hiện áp dụng các biện pháp này.
Nếu như các biện pháp ngăn chặn được thực hiện khi các vi phạm đang diễn ra, các biện pháp trách nhiệm hành chính được áp dụng khi các vi phạm đã xảy ra thì các biện pháp phòng ngừa hành chính được tiến hành trong các trường hợp: (1) khi chưa xảy ra vi phạm pháp luật hay không liên quan đến vi phạm pháp luật; (2) khi đã xảy ra vi phạm pháp luật nhưng nhằm mục đích phòng ngừa tiếp theo, phòng ngừa chung; (3) khi thiên tai, thảm họa, dịch bệnh… có nguy cơ xảy ra. Thứ hai, các biện pháp phòng ngừa hành chính được áp dụng trên cơ sở quyền lực Nhà nước, bắt buộc thực hiện đối với các đối tượng có liên quan, có thể gây ra những bất lợi nhất định về quyền và tài sản cho các cá nhân, tổ chức nhưng không mang tính trừng phạt. Đây là đặc trưng thể hiện tính chất “phòng ngừa” hết sức rõ nét. Khác với nhóm các biện pháp cưỡng chế hành chính khác – sự chủ động từ phía cơ quan Nhà nước, đưa ra yêu cầu buộc đối tượng quản lý phải thực hiện hoặc không thực hiện hành vi nhất định xuất phát từ vi phạm hành chính trước đó của chủ thể này, biện pháp phòng ngừa hành chính cũng bằng các quy phạm pháp luật, sử dụng sức mạnh cưỡng chế của Nhà nước để tác động, hạn chế các quyền con người nhưng lại không mang tính chất trừng phạt bởi việc áp dụng biện pháp phòng ngừa hành chính không liên quan đến sự xuất hiện và tồn tại của các hành vi vi phạm pháp luật mà có chăng chỉ hướng đến loại bỏ những điều kiện, tiền đề dẫn đến hành vi vi phạm pháp luật hoặc duy trì trật tự quản lý hành chính thường nhật từ phía chủ thể quản lý thông qua các quyết định mang tính bắt buộc.
Điển hình, các biện pháp kiểm tra hành chính (như kiểm tra văn bằng, chứng chỉ, kiểm tra phương tiện tham gia giao thông, biện pháp kiểm dịch để đảm bảo an toàn thực phẩm…) có tính cưỡng chế rõ ràng song không phải là sự áp dụng chế tài hành chính, không bắt nguồn từ vi phạm pháp luật của cá nhân, tổ chức. Các biện pháp phòng ngừa hành chính chủ yếu kích thích các hành vi hợp pháp nhằm đáp ứng các yêu cầu cấp bách trong các tình huống bất thường của đời sống xã hội, ngăn ngừa các vi phạm, đảm bảo sự an toàn của cộng đồng… 14 Ngoài ra còn có biện pháp phòng ngừa (như trưng dụng tài sản) dù không phải là sự trừng phạt nhằm mục đích răn đe từ phía Nhà nước nhưng khi áp dụng lại có thể tạo những bất lợi liên quan đến quyền tài sản, tương đối khó thực hiện cũng như khó nhận được sự đồng thuận từ đối tượng quản lý. Vấn đề yêu cầu các cá nhân, tổ chức “hy sinh” một số quyền cơ bản vì lợi ích Nhà nước và cộng đồng thoạt nghe có vẻ mâu thuẫn với sự ghi nhận ngày càng rộng mở liên quan đến quyền con người, quyền công dân nhưng thực chất lại là cách thức để từng cá thể có thể thực hiện quyền của mình. Vì tự do của người này đôi khi lại hạn chế, xâm phạm đến tự do của người khác, gây nên rối loạn, mất trật tự xã hội.
Mỗi người phải chấp nhận từ bỏ một số quyền nhất định, không làm những điều pháp luật cấm hay thực hiện nghĩa vụ theo yêu cầu của chủ thể có thẩm quyền thông qua các quyết định áp dụng biện pháp phòng ngừa hành chính để đảm bảo lợi ích chung của cộng đồng. Thứ ba, các biện pháp phòng ngừa hành chính khá đa dạng, phong phú, được quy định tản mạn trong nhiều văn bản quy phạm pháp luật khác nhau. Các biện pháp phòng ngừa hành chính được điều chỉnh tản mạn, rải rác bởi nhiều văn bản quy phạm pháp luật khác nhau, trong đó chủ yếu là các Luật chuyên ngành như: Luật Trưng mua, trưng dụng tài sản; Luật Hàng không dân dụng Việt Nam; Luật An ninh quốc gia; Luật Hộ tịch, Luật Phòng, chống bệnh truyền nhiễm.