CHƯƠNG 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ NÂNG CAO CHẤT LƯỢNG ĐỘI NGŨ CÔNG CHỨC QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC 1. Công chức quản lý nhà nước và vai trò của công chức quản lý nhà nước 1. Một số khái niệm 1. Khái niệm công chức Ở Việt Nam, ngay buổi đầu xây dựng Nhà nước Việt Nam dân chủ cộng hòa, ngày 29/5/1948 Chủ tịch Hồ Chí Minh đã ban hành Sắc lệnh số 188/SL quy định về chức danh viên chức Nhà nước gồm 5 hạng: Tá sự, cán sự, tham sự, kiểm sự và giám sự.
Đây là văn bản khởi đầu tạo cơ sở cho việc xây dựng đội ngũ công chức sau này của Nhà nước Việt Nam. Đến ngày 20/5/1950 Chủ tịch Hồ Chí Minh ký Sắc lệnh số 76/SL về Quy chế công chức, trong đó công chức được định nghĩa là: “Những công dân Việt Nam, được chính quyền nhân dân tuyển dụng để giữ một vị trí thường xuyên trong các cơ quan của Chính phủ, ở trong hay ngoài nước, đều là công chức theo quy chế này, trừ trường hợp riêng biệt do Chính phủ định” [9, tr 217]. Suốt một thời gian dài không có một văn bản nào của Nhà nước phủ định tính pháp lý của Sắc lệnh 76/SL, nhưng do hoàn cảnh đất nước trải qua hai cuộc chiến tranh liên tiếp và kéo dài, nên những nội dung quy định trong Sắc lệnh 76/SL đã không được thực hiện đầy đủ. Tuy vậy, Sắc lệnh này đã tạo tiền đề, cơ sở để hình thành và phát triển đội ngũ công chức Việt Nam.
Sau khi thống nhất đất nước, trước yêu cầu của sự nghiệp xây dựng đất nước trong điều kiện mới, đòi hỏi phải xây dựng đội ngũ công chức chính quy, hiện đại; Bộ Chính trị Ban Chấp hành Trung ương Đảng Cộng sản Việt Nam trong văn bản chỉ đạo ngày 25/8/1995 đã chỉ rõ: Ở nước ta, sự hình thành đội ngũ cán bộ, viên chức có đặc điểm khác các nước. Cán bộ làm việc trong các cơ quan nhà nước, đảng, đoàn thể là một khối thống nhất trong hệ thống chính trị do Đảng lãnh đạo. Bởi vậy cần có một pháp lệnh có phạm vi điều chỉnh chung đối với cán bộ trong toàn hệ thống chính trị, bao gồm: công chức nhà nước (trong đó có công chức làm việc ở cơ quan quân đội, cảnh sát, an ninh…), cán bộ làm việc chuyên trách ở các cơ quan đảng, đoàn thể. Với tư tưởng chỉ đạo đó, ngày 26/2/1998, Pháp lệnh về cán bộ, công chức đã 7 ra đời và có hiệu lực từ ngày 01/5/1998.
Sự ra đời của Pháp lệnh cán bộ, công chức đã tạo cơ sở pháp lý cho chế độ công chức Nhà nước Việt Nam từng bước được xây dựng, hoàn thiện và phát triển đáp ứng yêu cầu của một Nhà nước pháp quyền XHCN. Đến nay Pháp lệnh cán bộ, công chức đã hai lần sửa đổi, bổ sung. Lần thứ nhất vào ngày 28/4/2000, lần thứ hai vào ngày 29/4/2003. Khái niệm về cán bộ, công chức được Nhà nước Việt Nam nêu trong Điều 1 của Pháp lệnh như sau: Cán bộ, công chức quy định tại Pháp lệnh này là công dân Việt Nam, trong biên chế, bao gồm: - Những người do bầu cử để đảm nhận chức vụ theo nhiệm kỳ trong các cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội ở trung ương; ở tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (sau đây gọi chung là cấp tỉnh); ở huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (sau đây gọi chung là cấp huyện); - Những người được tuyển dụng, bổ nhiệm hoặc được giao nhiệm vụ thường xuyên làm việc trong tổ chức chính trị, tổ chức chính trị xã hội ở trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện; - Những người được tuyển dụng, bổ nhiệm vào một ngạch công chức hoặc giữ một công vụ thường xuyên trong các cơ quan nhà nước ở cấp trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện; Những người được tuyển dụng, bổ nhiệm vào một ngạch viên chức hoặc giao giữ một nhiệm vụ thường xuyên trong đơn vị sự nghiệp của Nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hộiThẩm phán Toà án nhân dân, kiểm sát viên Viện kiểm sát nhân dân; - Những người được tuyển dụng, bổ nhiệm hoặc được giao nhiệm vụ thường xuyên làm việc trong trong các cơ quan, đơn vị thuộc Quân đội nhân dân mà không phải là sĩ quan, quân nhân chuyên nghiệp, công nhân quốc phòng; làm việc trong các cơ quan, đơn vị thuộc Công an nhân dân mà không phải là sĩ quan, hạ sĩ quan chuyên nghiệp; - Những người do bầu cử để đảm nhiệm chức vụ theo nhiệm kỳ trong Thường trực Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân; Bí thư, Phó Bí thư Đảng ủy; người đứng đầu tổ chức chính trị - xã hội xã, phường, thị trấn (sau đây gọi chung là cấp xã); 8 - Những người được tuyển dụng, giao giữ một chức danh chuyên môn nghiệp vụ thuộc Uỷ ban nhân dân cấp xã.
Cán bộ công chức được quy định tại điểm a,b,c,đ,e,g và h khoản 1 Điều này được hưởng lương từ ngân sách nhà nước; cán bộ, công chức quy định tại điểm d khoản 1 Điều này được hưởng lương từ ngân sách nhà nước và các nguồn thu sự nghiệp theo quy định của pháp luật” [26, tr 41, 42]. Theo Luật Công chức số 22/2008/QH12 có hiệu lực thi hành từ ngày 01/01/2010 thì một người lao động được coi là công chức nhà nước nếu có đủ các đặc trưng sau đây: - Là công dân Việt Nam; - Được tuyển dụng hoặc bổ nhiệm và làm việc trong cơ quan nhà nước; - Được xếp vào một ngạch, một ngành chuyên môn; - Được hưởng lương từ ngân sách nhà nước; - Được quản lý thống nhất và được điều chỉnh bằng luật riêng được gọi là luật công chức. Từ những khái niệm và phân tích nêu trên, có thể hiểu công chức nhà nước là người được tuyển dụng hoặc bổ nhiệm vào làm việc trong một cơ quan nhà nước ở trung ương hay địa phương, giữ một công việc thường xuyên ở một ngạch trong hệ thống ngạch bậc và được hưởng lương do ngân sách nhà nước cấp. Khái niệm công chức quản lý nhà nước Quản lý hành chính nhà nước là hoạt động quản lý, điều hành của các cơ quan thực thi quyền lực nhà nước để quản lý, điều hành các lĩnh vực đời sống xã hội theo luật pháp.
Trong cuốn “Một số vấn đề về quản lý nhà nước”, các tác giả đã viết: “Quản lý nhà nước còn được gọi là quản lý hành chính nhà nước là hoạt động tổ chức và điều hành để thực hiện quyền lực nhà nước” [24, tr 27]. Hoạt động quản lý hành chính nhà nước chỉ có thể được thực hiện thông qua vai trò, chức năng quản lý của đội ngũ công chức hành chính nhà nước. Những người đảm nhận hoạt động quản lý nhà nước được gọi là công chức hành chính nhà nước hay công chức quản lý nhà nước. Vì vậy trong nghiên cứu này, khái niệm 9 công chức quản lý nhà nước và công chức hành chính nhà nước được dùng như nhau.
Trong văn bản chỉ đạo ngày 25/8/1995 của Bộ Chính trị đã nêu ở phần trên, có viết: Cần có một pháp lệnh có phạm vi điều chỉnh chung đối với cán bộ trong trong toàn hệ thống chính trị, bao gồm: các công chức nhà nước (trong đó có công chức làm việc ở cơ quan quân đội, cảnh sát, an ninh…), cán bộ làm việc chuyên trách ở các cơ quan đảng, đoàn thể [22, tr 27]. Như vậy, Bộ Chính trị đã nêu rõ phạm vi cụm từ “công chức” là chỉ những người làm việc trong các cơ quan nhà nước các cấp, còn cụm từ “cán bộ” là để chỉ những người làm việc trong các cơ quan đảng, đoàn thể. Đến khi Pháp lệnh cán bộ, công chức được ban hành (1998) quan niệm về về cán bộ, công chức càng được thể hiện rõ nét hơn, khái niệm công chức được đưa ra một cách khá hoàn chỉnh. Trong công chức cũng có sự phân biệt giữa công chức nói chung và công chức hành chính, các nhóm công chức khác nhau và với viên chức sự nghiệp.
Khái niệm công chức quản lý nhà nước hay công chức hành chính nhà nước dần được xác định rõ. Tháng 5/1993, Ban Tổ chức cán bộ Chính phủ đã ban hành Quyết định số 414/tccp-vc về tiêu chuẩn nghiệp vụ các ngạch viên chức nhà nước ngành hành chính trong đó quy định rõ tiêu chuẩn nghiệp vụ của 10 ngạch hành chính như: chuyên viên cao cấp, chuyên viên chính, chuyên viên, cán sự, kỹ thuật viên đánh máy, nhân viên kỹ thuật, nhân viên văn thư, nhân viên phục vụ, nhân viên bảo vệ… Ngày 5/6/1993 Ban Tổ chức cán bộ Chính phủ đã ban hành Thông tư số 444/TCCP-VC hướng dẫn áp dụng tiêu chuẩn các ngạch công chức hành chính. Theo Thông tư hướng dẫn này và theo Quyết định số 414/tccp-vc, công chức hành chính nhà nước là những người đảm nhận chức năng quản lý hành chính nhà nước, chủ yếu bao gồm: công chức làm việc trong các cơ quan thuộc Chính phủ, các cơ quan Bộ và ngang Bộ; cơ quan Uỷ ban nhân dân các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương; cơ quan Uỷ ban nhân dân thành phố, quận, huyện, thị xã và thành phố thuộc tỉnh; các cơ quan Tổng cục thuộc Chính phủ, Cục thuộc Bộ hoặc Sở thuộc UBND cấp tỉnh, phòng ban thuộc UBND cấp huyện. Từ những quan niệm nêu trên, có thể thấy rõ công chức quản lý nhà nước là những người hoạt động trong các cơ quan hành chính nhà nước đảm nhiệm chức 10 năng quản lý nhà nước.
Hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước được xác định trên cơ sở Hiến pháp, các đạo luật, các văn bản quy phạm pháp luật khác của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền bao gồm: Chính phủ, các bộ, các cơ quan ngang bộ và các cơ quan thuộc Chính phủ, các Uỷ ban nhân dân các cấp, các tổng cục, các cục, vụ, sở, phòng, ban… Hiện nay ở Việt Nam sau khi Pháp lệnh cán bộ, công chức sửa đổi, bổ sung lần thứ hai năm 2003, thì cán bộ công tác ở cấp cơ sở (xã, phường, thị trấn) đã được công nhận là công chức, trong số công chức này công chức quản lý nhà nước được xác định bao gồm một số chức danh chủ yếu như chủ tịch và phó chủ tịch uỷ ban nhân dân. Tóm lại, công chức quản lý nhà nước là một bộ phận quan trọng trong đội ngũ công chức, là chủ thể của bộ máy hành chính Nhà nước, được đào tạo, bổ nhiệm theo một hệ thống riêng và mang tính ổn định; thực hiện chức năng quản lý Nhà nước, bảo đảm thực thi quyền lực hành chính của Nhà nước đối với xã hội.