Chương 1: Những vấn đề lý luận về lập Chƣơng trình xây dựng luật, pháp lệnh. Chương 2: Thực trạng hoạt động lập Chƣơng trình xây dựng luật, pháp lệnh ở Việt Nam. Chương 3: Phƣơng hƣớng và giải pháp nâng cao chất lƣợng lập Chƣơng trình xây dựng luật, pháp lệnh ở Việt Nam trong thời gian tới. 6 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com CHƢƠNG 1: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ LẬP CHƢƠNG TRÌNH XÂY DỰNG LUẬT, PHÁP LỆNH 1.
Khái niệm, đặc điểm, vai trò lập Chƣơng trình xây dựng luật, pháp lệnh 1. Khái niệm Đặc trƣng cơ bản của Nhà nƣớc pháp quyền là việc “khẳng định vai trò của pháp luật trong quản lý Nhà nước, quản lý xã hội, khẳng định Hiến pháp có vị trí tối thượng và tinh thần thượng tôn Hiến pháp và pháp luật trong đời sống xã hội” [27, tr267]. Pháp luật đƣợc ban hành để đảm bảo phát huy quyền tự do, dân chủ của công dân, bảo đảm quyền con ngƣời, bảo vệ quyền và lợi ích của mọi tổ chức, cá nhân và cũng chính là cơ sở cho các thiết chế nhà nƣớc đƣợc tổ chức và vận hành trong khuôn khổ pháp luật và có thể kiểm soát đƣợc. Nhận thức sâu sắc về vai trò của pháp luật trong điều kiện xây dựng Nhà nƣớc pháp quyền xã hội chủ nghĩa, tạo nền tảng vững chắc để Việt Nam hội nhập với thế giới, Đảng và nhà nƣớc ta đã đặt ra mục tiêu, yêu cầu đó là: “Xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật đồng bộ, thống nhất, khả thi, công khai, minh bạch, trọng tâm là hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân; đổi mới cơ bản cơ chế xây dựng và thực hiện pháp luật; phát huy vai trò và hiệu lực của pháp luật để góp phần quản lý xã hội, giữ vững ổn định chính trị, phát triển kinh tế, hội nhập quốc tế, xây dựng Nhà nước trong sạch, vững mạnh, thực hiện quyền con người, quyền tự do, dân chủ của công dân, góp phần đưa Việt Nam trở thành nước công nghiệp theo hướng hiện đại vào năm 2020” [2].
Đến Đại hội XII, Đảng ta xác định: “Trong những năm tới, đẩy mạnh việc hoàn thiện pháp luật gắn với tổ chức thi hành pháp luật nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa. Bảo đảm pháp 7 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com luật vừa là công cụ để Nhà nước quản lý xã hội, vừa là công cụ để nhân dân làm chủ, kiểm tra, giám sát quyền lực nhà nước” [1, tr176]. Để Nhà nƣớc thực sự là của nhân dân, pháp luật trong nhà nƣớc phải là phƣơng tiện để giới hạn, kiểm soát quyền lực nhà nƣớc, trong đó, hệ thống pháp luật phải đƣợc thƣờng xuyên rà soát sửa đổi, bổ sung mới để bảo đảm tính kịp thời, đồng bộ, công khai, minh bạch, khả thi, ổn định. Trong đó, đầu tiên phải kể đến là hoạt động lập Chƣơng trình.
Đây là hoạt động đƣợc thực hiện trƣớc khi bắt đầu xây dựng một dự án luật, pháp lệnh. Trên thế giới, không phải quốc gia nào cũng có hoạt động lập Chƣơng trình; đồng thời không phải quốc gia nào cũng sử dụng thuật ngữ “lập Chƣơng trình” để nói về hoạt động trƣớc khi xây dựng một dự án luật, pháp lệnh. Cụ thể nhƣ: Ở nƣớc Cộng hòa Pháp và Canada, pháp luật không quy định chƣơng trình xây dựng luật của Quốc hội mà thay vào đó là chƣơng trình nghị sự (của Chính phủ) về xây dựng luật của Quốc hội; ở nƣớc Cộng hòa Kyrgyzstan, theo Luật ban hành văn bản pháp luật, luật và các văn bản pháp luật khác sẽ đƣợc soạn thảo theo kế hoạch soạn thảo luật. Viện Lập pháp và Viện Đại biểu nhân dân của Quốc hội sẽ xây dựng và duyệt các kế hoạch làm luật; ở Trung Quốc, quy trình lập kế hoạch là sự chuẩn bị trƣớc khi quy trình xây dựng luật pháp chính thức bắt đầu; ở Azebaizan sử dụng thuật ngữ “Chƣơng trình soạn thảo văn bản pháp luật”.
Khác với các nƣớc khác, ở Hoa Kỳ, không có chƣơng trình, kế hoạch xây dựng luật, pháp lệnh; ý tƣởng xây dựng một đạo luật có thể do bất cứ cơ quan, tổ chức, cá nhân đề xuất nhƣng chỉ nghị sỹ mới có quyền chính thức trình dự luật trƣớc hạ viện hoặc thƣợng viện. Ở Việt Nam, lần đầu tiên thuật ngữ “lập Chƣơng trình” đƣợc sử dụng ở văn bản có giá trị pháp lý cao nhất là luật kể từ năm 1996, tại Luật Ban hành VBQPPL năm 1996, theo đó: Chƣơng trình bao gồm Chƣơng trình theo 8 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com nhiệm kỳ Quốc hội và Chƣơng trình hàng năm. Quốc hội quyết định Chƣơng trình cả nhiệm kỳ và Chƣơng trình hàng năm. Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Ban hành VBQPPL năm 1996, Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 và Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 vẫn tiếp tục sử dụng thuật ngữ về “lập Chƣơng trình”.
Tuy nhiên, đã có sự cụ thể hơn trong các quy định, cụ thể nhƣ: “Nghị quyết về Chương trình phải nêu rõ tên dự án, dự thảo; đối với nghị quyết về Chương trình hằng năm còn phải nêu rõ thời gian dự kiến trình Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội xem xét, thông qua dự án, dự thảo đó” [14, khoản 2 Điều 27]; “Nghị quyết về Chương trình phải nêu rõ tên dự án luật, pháp lệnh và thời gian dự kiến trình Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội xem xét, thông qua dự án đó” [15, khoản 2 Điều 49]; bổ sung quy định về đánh giá tác động của chính sách trong đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, theo đó: “Nội dung đánh giá tác động của từng chính sách trong đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh phải nêu rõ: vấn đề cần giải quyết; mục tiêu của chính sách; giải pháp để thực hiện chính sách; tác động tích cực, tiêu cực của chính sách; chi phí, lợi ích của các giải pháp; so sánh chi phí, lợi ích của các giải pháp; lựa chọn giải pháp của cơ quan, tổ chức và lý do của việc lựa chọn; đánh, giá tác động thủ tục hành chính; tác động về giới (nếu có)” [15, khoản 2 Điều 35]… Ngoài ra, khác với các Luật trƣớc đó, Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 đã bỏ Chƣơng trình theo nhiệm kỳ của Quốc hội mà thay vào đó Chƣơng trình đƣợc xây dựng hằng năm. Có thể nhận thấy, trong các quy định của pháp luật, từ Luật Ban hành VBQPPL năm 1996 đến nay, không có văn bản nào giải thích, đƣa ra khái niệm cụ thể về lập Chƣơng trình. Các quy định của pháp luật chỉ quy định về căn cứ xây dựng Chƣơng trình; quy trình xây dựng Chƣơng trình; nội dung 9 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com của từng quy trình cụ thể; thẩm quyền, nhiệm vụ của các chủ thể có liên quan… Theo Từ điển Tiếng Việt, lập có nghĩa là “Tạo ra, xây dựng nên cái thường là quan trọng, có ý nghĩa lớn mà trước đó chưa có” [37, tr534] hay có nghĩa là “Xây nên, dựng nên” [35, tr499]; chƣơng trình có nghĩa là “Bản kê từng điều, từng việc có thứ tự để thi hành” [35, tr193] hay còn có nghĩa là “Toàn bộ nói chung những dự kiến hoạt động theo một thời gian nhất định, nêu một cách vắn tắt” [37, tr187]. Qua nghiên cứu các công trình, bài viết có liên quan của các tác giả, đến nay, đã có một số công trình đƣa ra khái niệm về Chƣơng trình, theo đó: “Chương trình xây dựng VBQPPL của Quốc hội là kế hoạch xây dựng pháp luật, trong đó đề ra việc xây dựng các văn bản pháp luật thuộc thẩm quyền của Quốc hội, UBTVQH, được xác định cho một thời gian nhất định và được thực hiện theo những thủ tục nhất định”, đây chính là chƣơng trình làm luật, tức là việc tập hợp các sáng kiến lập pháp trong một chƣơng trình thông qua Quốc hội [32, tr32].
Theo khái niệm trên, Chƣơng trình xây dựng pháp luật của Quốc hội là kế hoạch hoạt động do Quốc hội quyết định vừa có tính định hƣớng, vừa có tính cụ thể, đƣợc ban hành dƣới hình thức kèm theo một nghị quyết của Quốc hội và có giá trị pháp lý nhƣ một đạo luật. Trong văn bản này cần đƣa ra danh mục các dự án luật, pháp lệnh đƣợc dự kiến xây dựng trong một năm hoặc trong cả nhiệm kỳ của Quốc hội; thời gian chuẩn bị và thời điểm thẩm tra, xem xét thông qua dự án; trách nhiệm của các cơ quan hữu quan trong quá trình xây dựng dự án và những điều kiện cần thiết để bảo đảm cho việc thực hiện Chƣơng trình [32, tr34]. Hay nhƣ, “Chương trình là tập hợp tên các luật, pháp lệnh dự kiến sẽ được các chủ thể trình Quốc hội, UBTVQH thông qua” [44, tr21-27]… 10 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com Mặc dù có nhiều cách gọi khác nhau, nhƣng hoạt động này dù có nghĩa là “dựng lên chƣơng trình” hay “tạo ra kế hoạch” cũng có thể đƣợc hiểu đó là một chuỗi các hoạt động cụ thể để ban hành ra một văn bản, trong đó có nội dung cơ bản là quyết định việc xây dựng mới hoặc sửa đổi, bổ sung luật, pháp lệnh; chủ thể trình; thời điểm trình cơ quan có thẩm quyền (Quốc hội, UBTVQH) thông qua hoặc cho ý kiến đối với các dự án luật, pháp lệnh cụ thể. Để có cái nhìn khái quát nhất, cần xem xét lập Chƣơng trình dƣới các góc độ sau đây: Thứ nhất, trong mối quan hệ với quá trình xây dựng chính sách nói chung: Chính sách là “Sách lược và kế hoạch cụ thể nhằm đạt một mục đích nhất định dựa vào đường lối chính trị và tình hình thực tế mà đề ra” [36]; hay có nghĩa là “Đường lối, chủ trương của một Chính phủ hay một chính đảng, căn cứ vào đặc điểm tình hình trong và ngoài nước mà đặt ra” [35].
Chính sách phản ánh một cách trung thực các điều kiện kinh tế, xã hội ở thời điểm cụ thể và dự báo xu thế, khả năng phát triển trong tƣơng lai. Chính sách bao giờ cũng đi trƣớc pháp luật, mang tính định hƣớng và là nền tảng để xây dựng pháp luật. Nếu chính sách không làm tốt vai trò này thì việc thể chế hóa các chính sách thành văn bản pháp luật sẽ không có tính khả thi hoặc kìm hãm sự vận động, phát triển của các quan hệ kinh tế, chính trị, xã hội. Khi một chính sách có quá nhiều thay đổi hoặc không có những lộ trình cụ thể sẽ gây khó khăn, phức tạp cho việc xây dựng và thực thi pháp luật.