Tổng quan nghiên cứu

Việt Nam sở hữu đường bờ biển dài hơn 3.200 km và được Ngân hàng Thế giới xếp vào nhóm 5 quốc gia chịu tổn thương nặng nề nhất bởi nước biển dâng. Đồng bằng sông Cửu Long là một trong 3 đồng bằng ngập lụt dễ bị tổn thương nhất toàn cầu. Các mô hình khí hậu cảnh báo nếu mực nước biển dâng thêm 0,25 m, khoảng 6.230 km2 đất liền sẽ bị nhấn chìm, ảnh hưởng trực tiếp tới 2,4% dân số tương đương 2 triệu người. Khi mực nước biển dâng 1,0 m, tổn thất sẽ mở rộng tới 9,1% tổng diện tích đất tự nhiên, tác động trực tiếp đến 16% dân số cả nước và nhấn chìm tới 67% diện tích Đồng bằng sông Cửu Long.

Trước các thách thức môi trường cấp bách, vấn đề nghiên cứu cốt lõi được đặt ra là làm thế nào để chuyển đổi từ những can thiệp công trình riêng lẻ sang hoàn thiện hệ thống thể chế, chính sách phi công trình mang tính đồng bộ và liên ngành. Luận văn tập trung đánh giá toàn diện vai trò của Chương trình Hỗ trợ ứng phó với biến đổi khí hậu (SP-RCC) trong giai đoạn 2009 - 2012.

Mục tiêu cụ thể của đề tài bao gồm việc phân tích cơ chế đối thoại chính sách mở giữa các cơ quan quản lý nhà nước với các nhà tài trợ quốc tế, đo lường kết quả thực thi các hành động chính sách theo 14 mục tiêu chiến lược, và đánh giá hiệu quả huy động nguồn lực tài chính cho ngân sách quốc gia. Phạm vi nghiên cứu bao quát các hoạt động thể chế hóa chính sách biến đổi khí hậu tại 10 Bộ, ngành trọng điểm của Việt Nam từ năm 2009 đến năm 2012. Nghiên cứu mang ý nghĩa thực tiễn sâu sắc, cung cấp cơ sở khoa học để tối ưu hóa mô hình điều phối liên bộ, nâng cao năng lực ứng phó khí hậu và thiết lập bài học kinh nghiệm giá trị cho các quốc gia đang phát triển có bối cảnh tương đồng.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Nghiên cứu ứng dụng lý thuyết quản trị đa cấp trong chính sách môi trường và lý thuyết cải cách thể chế công. Khung phân tích tập trung vào sự kết hợp giữa các công cụ cứng (biện pháp công trình phòng chống thiên tai) và công cụ mềm (hệ thống văn bản quy phạm pháp luật, cơ chế điều phối và tiêu chuẩn kỹ thuật). Mô hình nghiên cứu vận hành dựa trên cơ chế Ma trận hành động chính sách gắn liền với hình thức Hỗ trợ ngân sách trực tiếp. Cơ chế này kết nối việc giải ngân tài chính quốc tế với mức độ hoàn thành các chỉ số chính sách cụ thể theo từng năm.

Nghiên cứu sử dụng 4 khái niệm chuyên ngành nền tảng:

  • Quản lý tổng hợp tài nguyên nước (IWRM) và Quản lý tổng hợp vùng bờ (ICM).
  • Giảm phát thải khí nhà kính (KNK) thông qua hạn chế mất rừng và suy thoái rừng (REDD+).
  • Hành động chính sách và Chỉ số hoàn thành trong khung điều phối quốc gia.
  • Cơ chế chi trả dịch vụ môi trường rừng (PFES).

Phương pháp nghiên cứu

Nghiên cứu sử dụng phương pháp phân tích nội dung chính sách định tính kết hợp với đánh giá định lượng tiến độ hoàn thành các ma trận chính sách qua từng năm. Toàn bộ mẫu khảo sát bao gồm 100% các hành động chính sách thuộc 14 nhóm mục tiêu tổng thể được triển khai tại 10 Bộ, ngành và 6 tổ chức tài trợ quốc tế lớn trong giai đoạn 2009 - 2012. Tiêu biểu gồm 21 hành động chính sách thuộc lĩnh vực tài nguyên nước, 8 hành động thuộc quản lý đới bờ, 12 hành động về quản lý rủi ro thiên tai và 10 hành động trong ngành lâm nghiệp.

Phương pháp chọn mẫu toàn diện có chủ đích được lựa chọn vì tính chất đặc thù của chương trình điều phối cấp quốc gia. Việc phân tích toàn bộ các ma trận hành động chính sách giúp đảm bảo tính bao quát, phản ánh chính xác sự phối hợp liên ngành giữa Bộ Tài nguyên và Môi trường, Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, Bộ Công Thương, Bộ Xây dựng cùng các cơ quan tài chính. Nguồn dữ liệu thứ cấp được thu thập từ Báo cáo Thông báo quốc gia lần thứ 2 (SNC) gửi Ban Thư ký Công ước khung Liên Hợp Quốc về Biến đổi Khí hậu (UNFCCC), dữ liệu kiểm kê khí nhà kính quốc gia năm 2000 (tổng lượng phát thải đạt 150 triệu tấn CO2 tương đương), các kịch bản biến đổi khí hậu của Bộ Tài nguyên và Môi trường năm 2009, 2012, cùng hệ thống văn bản pháp quy từ Quyết định số 158/QĐ-TTg, Quyết định số 2139/QĐ-TTg đến Quyết định số 1183/QĐ-TTg. Nguồn dữ liệu sơ cấp được tổng hợp thông qua phương pháp quan sát tham dự tại các phiên đối thoại chính sách kỹ thuật định kỳ tháng 3 và tháng 10 hàng năm giữa đại diện Chính phủ và các nhà tài trợ.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Thứ nhất, chương trình đã tạo bước đột phá trong việc xây dựng và hoàn thiện khung pháp lý về tài nguyên nước và quản lý thiên tai. Trong tổng số 21 hành động chính sách ngành nước giai đoạn 2009 - 2012, thành tựu quan trọng nhất là việc Quốc hội thông qua Luật Tài nguyên nước sửa đổi vào ngày 21 tháng 6 năm 2012 (có hiệu lực từ ngày 01 tháng 5 năm 2013) và xây dựng nền tảng ban hành Luật Phòng, chống thiên tai năm 2013. Đồng thời, 3 chương trình nâng cấp đê biển và đê sông từ Quảng Ninh đến Kiên Giang đã được phê duyệt và giải ngân.

Thứ hai, chương trình thúc đẩy mạnh mẽ các thể chế lâm nghiệp và tài chính các-bon bền vững. Thông qua 10 hành động chính sách ngành lâm nghiệp, chương trình đã tạo hành lang pháp lý vững chắc với Nghị định số 99/2010/NĐ-CP về chính sách chi trả dịch vụ môi trường rừng, hoàn thiện cơ chế triển khai REDD+, và phê duyệt Kế hoạch Bảo vệ và phát triển rừng giai đoạn 2011 - 2020 theo Quyết định số 57/QĐ-TTg nhằm phục hồi độ che phủ rừng toàn quốc đạt 41,5% vào năm 2015.

Thứ ba, thiết lập khung chính sách giảm phát thải khí nhà kính có định lượng rõ ràng cho các ngành kinh tế trọng điểm. Năm 2000, nông nghiệp chiếm tỷ trọng phát thải lớn nhất với 43,1% (65,1 triệu tấn CO2 tương đương), theo sau là năng lượng chiếm 35,0% (52,8 triệu tấn CO2 tương đương). Dưới sự hỗ trợ của chương trình, Quyết định số 3119/QĐ-BNN-KHCN ngày 16 tháng 12 năm 2012 đã được ban hành, quy định mục tiêu giảm phát thải cụ thể cho từng phân ngành nông nghiệp, song hành cùng Chỉ thị số 1965/CT-BNN-TT thúc đẩy mô hình cánh đồng mẫu lớn và tiêu chuẩn VietGAP.

Thứ tư, thiết lập thành công mô hình hợp tác đa phương hiệu quả với 6 nhà tài trợ lớn gồm Cơ quan Hợp tác Quốc tế Nhật Bản (JICA), Cơ quan Phát triển Pháp (AFD), Ngân hàng Thế giới (WB), Bộ Ngoại giao và Thương mại Úc (DFAT), Cơ quan Phát triển Quốc tế Canada (CIDA) và Ngân hàng Xuất Nhập khẩu Hàn Quốc (K-Eximbank). Mô hình đã cung cấp nguồn vốn hỗ trợ ngân sách nhà nước ổn định, phục vụ đắc lực cho các mục tiêu chiến lược quốc gia.

Thảo luận kết quả

Các kết quả đạt được khẳng định tính ưu việt của phương thức đối thoại chính sách định kỳ và cơ chế điều phối liên ngành dưới sự chỉ đạo trực tiếp của Ủy ban Quốc gia về Biến đổi Khí hậu. Khác với các dự án hỗ trợ kỹ thuật độc lập thường bị phân tán nguồn lực, mô hình hỗ trợ ngân sách trực tiếp đã lồng ghép trực tiếp các cam kết hành động vào kế hoạch công tác hàng năm của 10 Bộ chuyên ngành.

Về mặt trình bày dữ liệu, các kết quả kiểm kê phát thải có thể được mô hình hóa trực quan thông qua biểu đồ cơ cấu tỷ trọng (nông nghiệp 43,1%, năng lượng 35,0%, thay đổi sử dụng đất 10,0%, chất thải 5,3%). Diễn biến hoàn thành các hành động chính sách từ 14 mục tiêu (giai đoạn 2009 - 2012) rút gọn thành 8 mục tiêu chiến lược (giai đoạn 2013 - 2015) có thể được thể hiện qua sơ đồ luồng quy trình và bảng tổng hợp tiến độ.

Bên cạnh các thành tựu, nghiên cứu chỉ ra những rào cản nội tại: các phiên đối thoại kỹ thuật thường chỉ dừng lại ở cấp chuyên viên khiến việc ra quyết định ở các chính sách lớn bị kéo dài; định mức tài chính lập quy theo Luật Ngân sách Nhà nước năm 2002 còn thấp, chưa tương xứng với khối lượng nghiên cứu phức tạp của các văn bản luật liên ngành.

Đề xuất và khuyến nghị

Thứ nhất, tăng cường huy động các gói hỗ trợ kỹ thuật chuyên sâu từ các nhà tài trợ song phương và đa phương. Bộ Tài nguyên và Môi trường cần chủ động phối hợp với các tổ chức quốc tế để tích hợp các gói hỗ trợ kỹ thuật vào tối thiểu 50% các hành động chính sách phức tạp, tập trung vào mô hình hóa dữ liệu khí hậu và kiểm kê phát thải chuyên ngành trong chu kỳ 2013 - 2015.

Thứ hai, thiết lập và chuẩn hóa bộ chỉ số đánh giá cơ sở và chỉ số kết thúc chương trình. Cơ quan điều phối cần hoàn thiện 100% hệ thống chỉ số đo lường định lượng trước quý 4 năm 2013 nhằm lượng hóa chính xác mức độ giảm phát thải khí nhà kính và hiệu quả kinh tế - xã hội của từng hành động chính sách.

Thứ ba, tối ưu hóa chu kỳ hoạt động và nâng tầm cấp bậc đối thoại chính sách hàng năm. Cần cố định lịch trình điều phối: tháng 2 và tháng 3 rà soát kỹ thuật cấp Bộ, tháng 4 đàm phán chính sách tổng thể, tháng 6 trình Thủ tướng Chính phủ phê duyệt Khung chính sách. Đồng thời, nâng cao cấp bậc tham gia đàm phán định kỳ lên cấp Cục trưởng hoặc Vụ trưởng để giải quyết dứt điểm các vướng mắc liên ngành.

Thứ tư, nâng cao tính minh bạch tài chính và mở rộng mạng lưới thu hút nhà tài trợ mới. Bộ Tài chính phối hợp cùng Bộ Tài nguyên và Môi trường xây dựng cơ chế công khai luồng phân bổ ngân sách cho từng hành động chính sách, đặt mục tiêu thu hút thêm 2 đến 3 đối tác phát triển quốc tế mới tham gia góp vốn ngân sách trong giai đoạn tiếp theo.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

  • Cơ quan quản lý nhà nước và hoạch định chính sách (Bộ Tài nguyên và Môi trường, Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, Bộ Tài chính): Ứng dụng mô hình ma trận chính sách và cơ chế điều phối liên ngành để xây dựng các văn bản quy phạm pháp luật tích hợp mục tiêu tăng trưởng xanh.
  • Các tổ chức quốc tế và đối tác phát triển (WB, JICA, AFD, UNDP, ADB): Tham khảo kinh nghiệm vận hành cơ chế hỗ trợ ngân sách trực tiếp và quy trình đối thoại chính sách công để thiết kế các chương trình viện trợ vốn vay hiệu quả tại Việt Nam.
  • Viện nghiên cứu, trường đại học và học viên sau đại học: Khai thác phương pháp luận đánh giá chính sách công, hệ thống dữ liệu kiểm kê khí nhà kính quốc gia và các kịch bản biến đổi khí hậu để phục vụ các công trình nghiên cứu chuyên sâu.
  • Doanh nghiệp và các tổ chức phát triển kinh tế: Nắm bắt các định hướng chính sách lớn về chuyển đổi năng lượng, thị trường các-bon và cơ chế chi trả dịch vụ môi trường rừng (PFES) để chủ động điều chỉnh chiến lược kinh doanh thích ứng với tiêu chuẩn phát thải mới.

Câu hỏi thường gặp

Chương trình Hỗ trợ ứng phó với biến đổi khí hậu (SP-RCC) giai đoạn 2009 - 2012 có sự tham gia của các tổ chức quốc tế nào? Chương trình thu hút sự tham gia đồng hành của 6 đối tác tài trợ lớn gồm Cơ quan Hợp tác Quốc tế Nhật Bản (JICA), Cơ quan Phát triển Pháp (AFD), Ngân hàng Thế giới (WB), Bộ Ngoại giao và Thương mại Úc (DFAT), Cơ quan Phát triển Quốc tế Canada (CIDA) và Ngân hàng Xuất Nhập khẩu Hàn Quốc (K-Eximbank).

Tại sao cơ chế hỗ trợ ngân sách trực tiếp lại đạt hiệu quả cao hơn các dự án hỗ trợ riêng lẻ? Cơ chế hỗ trợ ngân sách trực tiếp gắn việc giải ngân vốn quốc tế với tiến độ hoàn thành các chỉ số chính sách trong ma trận hàng năm. Phương thức này thúc đẩy các Bộ tự chủ lồng ghép nhiệm vụ ứng phó biến đổi khí hậu vào kế hoạch chi tiêu thường xuyên, tránh trùng lặp và phân tán nguồn lực.

Những văn bản luật quan trọng nào được hình thành dưới sự thúc đẩy của chương trình? Chương trình đóng vai trò nòng cốt thúc đẩy việc soạn thảo và ban hành Luật Tài nguyên nước năm 2012 (có hiệu lực từ ngày 01 tháng 5 năm 2013) và Luật Phòng, chống thiên tai năm 2013 (có hiệu lực từ tháng 5 năm 2014), cùng hàng loạt nghị định hướng dẫn chi tiết thi hành.

Ngành nào chiếm tỷ trọng phát thải khí nhà kính lớn nhất tại Việt Nam theo dữ liệu kiểm kê trong nghiên cứu? Theo Báo cáo Thông báo quốc gia lần thứ 2 năm 2010 với dữ liệu kiểm kê năm 2000 (tổng lượng phát thải 150 triệu tấn CO2 tương đương), ngành nông nghiệp phát thải lớn nhất với 43,1%, tiếp theo là năng lượng chiếm 35,0%, thay đổi mục đích sử dụng đất và lâm nghiệp chiếm 10,0%.

Những thách thức lớn nhất trong quá trình vận hành Chương trình SP-RCC giai đoạn 2009 - 2012 là gì? Thách thức lớn nhất gồm công tác điều phối phức tạp giữa 10 Bộ chuyên ngành và 6 nhà tài trợ, việc đối thoại phần lớn diễn ra ở cấp chuyên viên thiếu thẩm quyền quyết định nhanh, định mức tài chính cho công tác soạn thảo văn bản luật còn thấp, và việc thiếu hụt các chỉ số đánh giá tác động định lượng dài hạn.

Kết luận

  • Luận văn đã phân tích toàn diện vai trò lịch sử của Chương trình SP-RCC giai đoạn 2009 - 2012 trong việc đặt nền móng thể chế hóa các chính sách ứng phó biến đổi khí hậu tại Việt Nam.
  • Mô hình đối thoại chính sách định kỳ đã thúc đẩy ban hành thành công 2 bộ luật trụ cột là Luật Tài nguyên nước 2012 và Luật Phòng, chống thiên tai 2013, cùng nhiều chiến lược quốc gia then chốt.
  • Cơ chế hỗ trợ ngân sách trực tiếp đã vận hành hiệu quả nguồn lực từ 6 nhà tài trợ quốc tế vào ngân sách trung ương, tạo động lực thực thi hành động chính sách tại 10 Bộ, ngành.
  • Giai đoạn 2013 - 2015 cần tập trung chuẩn hóa bộ chỉ số giám sát cơ sở, nâng cấp cấp bậc đối thoại lên cấp lãnh đạo Cục/Vụ và tăng cường các gói hỗ trợ kỹ thuật chuyên sâu.
  • Các nhà quản lý chính sách và chuyên gia môi trường nên khai thác ngay các bài học kinh nghiệm từ luận văn để hoàn thiện khung quản trị khí hậu hướng tới mục tiêu phát triển phát thải các-bon thấp bền vững.