Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ TRÁCH NHIỆM PHÁP LÝ CỦA VIÊN CHỨC 1. Khái niệm viên chức Ở nước ta, quan niệm về viên chức được hình thành và phát triển theo tiến trình lịch sử. Tuy nhiên, viên chức lại được quan niệm rất khác nhau ở mỗi giai đoạn phát triển của đất nước. Có thời kì chúng ta sử dụng thuật ngữ viên chức, có thời kì chúng ta không dùng thuật ngữ này, có thời kì lại hiểu đồng nhất viên chức với công chức, cán bộ, thậm chí có thời kì chúng ta sử dụng hai thuật ngữ công chức, viên chức trong cùng một văn bản; cũng có thời kỳ thuật ngữ cán bộ, công nhân viên, cán bộ, viên chức, công nhân viên.
được sử dụng để chỉ những người làm việc trong các cơ quan, đơn vị, tổ chức của nhà nước, tổ chức xã hội và cả ở các đơn vị kinh tế của nhà nước. Theo Từ điển Tiếng Việt - Viện Ngôn ngữ học thì viên chức là: "người làm việc trong một cơ quan của nhà nước hay trong một sở tư" [120, tr. Như vậy, định nghĩa này chỉ dừng lại ở việc quan niệm viên chức ở đặc thù là nơi làm việc của họ, nên rất khó trong việc nhận biết được các đặc trưng khác của viên chức. Có thể dẫn đến sự đồng nhất đối với những người làm việc trong các cơ quan nhà nước, trừ những người làm việc theo chế độ hợp đồng lao động, tạm tuyển… đều là viên chức.
Theo Từ điển Luật học, Viện khoa học pháp lý - Bộ Tư pháp, Nhà xuất bản Tư pháp đưa ra khái niệm: Viên chức là người làm việc trong cơ quan nhà nước hoặc tổ chức phi chính phủ, tổ chức tư nhân được tuyển dụng, bổ nhiệm vào một ngạch hoặc được giao giữ một nhiệm vụ thường xuyên trong đơn vị sự nghiệp của nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, được hưởng lương từ ngân sách nhà nước và nguồn thu từ đơn vị sự nghiệp theo quy định của pháp luật [119, tr. 14 z Khái niệm này khá đồng nhất với khái niệm trong giáo trình Luật hành chính Việt Nam, Nhà xuất bản Đại học Quốc gia Hà Nội: Viên chức là công dân Việt Nam, trong biên chế, được tuyển dụng, bổ nhiệm vào một ngạch viên chức hoặc giao giữ một nhiệm vụ thường xuyên trong đơn vị sự nghiệp của nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, được quy định tại điểm d khoản 1 Điều 1 của Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung một số điều của Pháp lệnh Cán bộ, công chức ngày 29/4/2003, hưởng lương từ ngân sách nhà nước và các nguồn thu sự nghiệp theo quy định của pháp luật [121, tr. Với cách hiểu như vậy, hai khái niệm này chưa thực sự hoàn chỉnh, chưa thể hiện đầy đủ các đặc trưng của viên chức và chưa phân biệt rõ viên chức với công chức nhà nước. Tuy nhiên, khái niệm này bước đầu đã chỉ ra một số đặc điểm của viên chức như: viên chức phải là công dân Việt Nam, nằm trong biên chế của nhà nước; viên chức được hình thành từ việc tuyển dụng và bổ nhiệm; viên chức làm việc trong đơn vị sự nghiệp của Nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội; viên chức được hưởng lương từ ngân sách nhà nước và các nguồn thu sự nghiệp.
Đây là bước tiến lớn về nhận thức của nhà nước ta. Khái niệm này đã giúp phân định viên chức với những người làm việc trong các cơ quan nhà nước khác. Luật Viên chức 2010, quy định viên chức: "Là công dân Việt Nam được tuyển dụng theo chế độ hợp đồng làm việc, được bổ nhiệm vào một chức danh nghề nghiệp tại các đơn vị sự nghiệp công lập, hưởng lương từ quỹ lương của đơn vị sự nghiệp công lập theo quy định của pháp luật" [78, Điều 2]. Theo khái niệm này, có thể xác định viên chức nhà nước ở những đặc điểm cơ bản sau: Thứ nhất, viên chức nhà nước được hình thành thông qua hình thức tuyển dụng (có thể qua thi tuyển hoặc xét tuyển), thông qua việc ký kết hợp đồng làm việc.
Như vậy, viên chức được tuyển dụng theo chế độ hợp đồng làm việc, được bổ nhiệm vào một chức danh nghề nghiệp tại các ĐVSNCL. 15 z Thứ hai, nơi làm việc của viên chức là các ĐVSNCL, nơi trực tiếp sản xuất ra của cải vật chất và tinh thần cho xã hội, cung cấp các dịch vụ công về văn hóa, y tế, giáo dục… cho công dân, tổ chức theo quy định của pháp luật. Quy định này làm nổi bật sự khác biệt chế độ làm việc của viên chức. Viên chức nhà nước đã thoát ly ra khỏi bộ máy công quyền, không thực hiện quyền lực công nhà nước, mà là người thay mặt nhà nước cung cấp những dịch vụ thiết yếu cho nhân dân - dịch vụ công, thực hiện các công việc hoặc nhiệm vụ có yêu cầu về năng lực, kỹ năng chuyên môn, nghiệp vụ trong các ĐVSNCL thuộc các lĩnh vực: giáo dục, đào tạo, y tế, khoa học, công nghệ, văn hóa, thể dục thể thao, du lịch, lao động - thương binh và xã hội, thông tin - truyền thông, tài nguyên môi trường, dịch vụ.
như bác sĩ, giáo viên, giảng viên đại học. Với việc định nghĩa viên chức bao gồm những người làm việc trong các ĐVSNCL cung cấp các dịch vụ công cho thấy các dịch vụ được viên chức cung ứng theo quy định của luật viên chức được tiếp cận từ góc độ hành chính, quản lý nhà nước - đúng như theo quan điểm của PGS.TS Nguyễn Hoàng Anh: "Dịch vụ công được nghiên cứu dưới nhiều góc độ khác nhau. Phần lớn các nghiên cứu về dịch vụ công ở nước ta hiện nay tiếp cận dịch vụ công dưới góc độ kinh tế học và hành chính học" [3, tr. Với trách nhiệm của mình, nhà nước phải thành lập các ĐVSNCL như bệnh viện, trường học, cơ sở cung cấp điện, nước… để cung ứng các hàng hoá công cộng phục vụ các nhu cầu chung và thiết yếu của xã hội; trực tiếp cung ứng các loại dịch vụ ở các địa bàn, các lĩnh vực không thuận lợi mà thị trường không thể hay không muốn đầu tư (như phát triển ở các vùng sâu, vùng xa, hải đảo, vùng kinh tế khó khăn…).
Cách tiếp cận này nhấn mạnh vai trò và trách nhiệm của Nhà nước. So với chế độ viên chức là "người trong biên chế" trước đây, chế độ hợp đồng làm việc đã tạo sự thay đổi căn bản quan hệ giữa ĐVSNCL với viên chức. Về phía ĐVSNCL, việc quản lý, sử dụng viên chức theo hợp đồng làm 16 z việc cho phép đơn vị có thể tuyển chọn và thường xuyên duy trì được đội ngũ những người làm việc có ý thức tổ chức kỷ luật, có năng lực chuyên môn tốt, bởi lẽ nếu viên chức trong thời gian thực hiện hợp đồng có thời hạn không đáp ứng yêu cầu của công việc thì khi hết hạn hợp đồng, người đứng đầu đơn vị sẽ không ký kết hợp đồng tiếp với người đó nữa. Thứ ba, công việc mà viên chức đảm nhiệm là những nhiệm vụ, công việc cụ thể gắn với chuyên môn nghiệp vụ, đây là một trong các điểm khác biệt cơ bản của công chức với viên chức.
Viên chức đảm nhận nhiệm vụ với quy định về yêu cầu, chất lượng chuyên môn nghề nghiệp cụ thể. Tính nghề nghiệp thể hiện ở viên chức thường xuyên thực hiện một dịch vụ công theo nghiệp vụ chuyên môn mà viên chức đó đảm nhiệm. Trong quá trình phục vụ, cung cấp dịch vụ công, thực hiện các hoạt động nghề nghiệp viên chức phải tận tụy, bảo đảm tuân thủ theo các quy trình, quy định chuyên môn, nghiệp vụ, đạo đức nghề nghiệp và quy tắc ứng xử… Thứ tư, viên chức hưởng lương từ quỹ lương của ĐVSNCL theo quy định của pháp luật. Việc quy định viên chức hưởng lương từ quỹ lương của các đơn vị này là một bước tiếp nối trong việc trao quyền tự chủ đối với ĐVSNCL.
Theo đó, các đơn vị được giao quyền tự chủ đồng bộ cả về thực hiện nhiệm vụ, tổ chức bộ máy, nhân sự và tài chính; đơn vị tự chủ cao về tài chính thì được tự chủ cao trong triển khai thực hiện nhiệm vụ, tổ chức bộ máy, nhân sự và tài chính. Kết quả đổi mới cơ chế hoạt động của ĐVSNCL phải hướng tới việc cung cấp dịch vụ công tốt hơn cho nhân dân, đảm bảo cho các đối tượng chính sách và người nghèo được tiếp cận và hưởng thụ các dịch vụ công cơ bản, thiết yếu với chất lượng cao hơn, công bằng hơn; buộc các đơn vị này phải năng động hơn, có cơ chế chi trả lương thỏa đáng để thu hút người tài làm việc, đồng nghĩa với việc tăng tính cạnh tranh giữa các đơn vị. Từ những quan niệm, khái niệm về viên chức đã phân tích ở trên, có thể hiểu: Viên chức là cá nhân có quốc tịch Việt Nam (hoặc công dân Việt 17 z Nam), có đủ tiêu chuẩn, điều kiện tham gia tuyển dụng và được cơ quan, tổ chức có thẩm quyền tuyển dụng theo vị trí việc làm, làm việc tại các đơn vị sự nghiệp công lập của nhà nước theo chế độ hợp đồng làm việc nhằm cung cấp dịch vụ công, phục vụ quản lý nhà nước, được hưởng lương từ ngân sách nhà nước hoặc từ quỹ lương của đơn vị sự nghiệp công lập theo quy định của luật viên chức và các văn bản pháp luật khác có liên quan. Phân biệt viên chức với cán bộ, công chức Ở Việt Nam, trải qua một thời gian dài cho đến trước khi Luật Cán bộ, công chức năm 2008 và Luật Viên chức năm 2010 được ban hành, chúng ta chưa có văn bản luật nào giải thích cụ thể, rõ ràng các thuật ngữ cán bộ, công chức, viên chức.
Trong khi đó, các thuật ngữ này lại được sử dụng rộng rãi trong quan hệ pháp lý cũng như đời sống xã hội và thường xuyên xuất hiện trong các văn bản quy phạm pháp luật như: Luật Tổ chức Chính phủ; Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân; Luật Bình đẳng giới; Luật Luật sư; Luật Chứng khoán; Luật Bảo hiểm xã hội; Luật Trợ giúp pháp lý; Luật Công nghệ thông tin; Luật Đấu thầu; Luật Công an nhân dân; Luật Nhà ở; Luật Phòng, chống tham nhũng; Luật Giáo dục… Mặc dù, từ lâu thuật ngữ "cán bộ" không chỉ dùng để chỉ những người làm việc trong các cơ quan Đảng, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội mà còn được sử dụng rất rộng rãi trong đời sống xã hội nhưng lại chưa được xác định cụ thể theo những tiêu chí nhất định.