phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, luận văn đƣợc kết cấu gồm 3 chƣơng, 7 tiết. 10 C ƣơn LÝ LUẬN VỀ TRÁCH NHIỆM GIẢI TRÌNH CỦA CHÍNH QUYỀN CẤP TỈNH 1. CHÍNH QUYỀN CẤP TỈNH 1. Quan niệm về chính quyền cấp tỉnh Bộ máy nhà nƣớc bao gồm các cơ quan nhà nƣớc đƣợc tổ chức từ trung ƣơng đến địa phƣơng, vận hành theo một nguyên tắc thống nhất nhằm mục đích quản lí xã hội.
Tuy nhiên, tùy thuộc vào từng nhà nƣớc sẽ có cách tổ chức các cơ quan trong bộ máy riêng cho phù hợp với thể chế chính trị của mình. Nhƣng dù tổ chức nhƣ thế nào, tên gọi có sự khác nhau ra sao, thì về cơ bản bao gồm: chính quyền trung ƣơng và chính quyền địa phƣơng. Bởi lẽ, “không một chính phủ của một nhà nƣớc nào chỉ thực hiện quyền lực nhà nƣớc của mình ở một chỗ, nơi tọa ngự của các cơ quan nhà nƣớc trung ƣơng. Vì vậy, bất cứ chế độ chính trị nào cũng phải lo việc quản lý địa phƣơng” [23, tr.
Mặt khác, để phân rõ trách nhiệm nhà nƣớc thì quyền lực nhà nƣớc không chỉ đƣợc phân chia theo chiều ngang thành các nhánh lập pháp, hành pháp và tƣ pháp mà còn phải tiếp tục phân chia theo chiều dọc giữa trung ƣơng và địa phƣơng. Đó là cơ sở của sự phân định trách nhiệm của chính quyền nhà nƣớc. Trên cơ sở đó, chính quyền địa phƣơng trở thành một bộ phận không thể thiếu trong các đơn vị hành chính lãnh thổ ở mỗi quốc gia. Tuy nhiên, tùy thuộc vào hình thức tổ chức và thực thi quyền lực nhà nƣớc ở các quốc gia khác nhau sẽ có phân chia các đơn vị hành chính lãnh thổ khác nhau, có cách phân chia chính quyền địa phƣơng khác nhau.
Hiện nay, khoa học pháp lý trên thế giới có rất nhiều quan điểm khác nhau về chính quyền địa phƣơng. Ở các nƣớc đơn nhất thì CQĐP đƣợc hiểu một cách đơn giản là cấp chính quyền đƣợc hình thành dƣới chính quyền trung ƣơng. Ngoài ra, còn có cách nhìn nhận chính quyền địa phƣơng trong mối quan hệ với các nhánh quyền lực nhà nƣớc: lập pháp, hành pháp và tƣ pháp, chính quyền địa phƣơng 11 đƣợc xem xét “nhƣ là một cành quyền lực thứ tƣ, chỉ phụ thuộc vào pháp luật và chịu sự xét xử của tòa án, không trực thuộc chính phủ và các cơ quan của chính phủ kể cả từ trung ƣơng lẫn địa phƣơng” [76]. Ngƣợc lại với quan điểm này, trong tình hình hiện nay của việc xây dựng “nhà nƣớc thịnh vƣợng chung” đòi hỏi sự can thiệp ngày càng sâu rộng vào tất cả các lĩnh vực đời sống xã hội của các cơ quan nhà nƣớc trung ƣơng, xuất hiện mối quan hệ ngày càng trở nên chặt chẽ giữa nhà nƣớc và địa phƣơng tự quản, nên các cơ quan tự quản của địa phƣơng ngày càng trở thành một bộ phận của chính quyền hành pháp [23, tr.
Căn cứ vào việc phân chia quyền lực ở mỗi quốc gia theo các mô hình quyền lực, CQĐP cũng đƣợc nhìn nhận khác nhau. Theo mô hình phân quyền, CQĐP đƣợc phân giao quyền hạn, nhiệm vụ, phƣơng tiện vật chất, tài chính, nhân sự,… các đơn vị chính quyền địa phƣơng trở thành những đơn vị tự quản, có ngân sách riêng; đƣợc tự chủ quyết định các vấn đề thuộc quyền lợi địa phƣơng, trong khuôn khổ pháp luật của Nhà nƣớc trung ƣơng; chịu sự kiểm soát, giám sát của Nhà nƣớc, của Chính phủ và các bộ trƣởng nhƣng không theo chế độ giám hộ. Theo mô hình tản quyền, CQĐP đƣợc chính quyền trung ƣơng chuyển giao một phần quyền lực của mình, và bổ nhiệm các công chức địa phƣơng đại diện cho cơ quan trung ƣơng thực hiện việc quản lý, điều hành công việc tại địa phƣơng, chịu trách nhiệm trƣớc cơ quan trung ƣơng. Theo mô hình tập quyền, tất cả quyền lực tập trung ở trung ƣơng, địa phƣơng gần nhƣ không có quyền.
Trung ƣơng quyết định và điều hành công việc của cả trung ƣơng và địa phƣơng. Căn cứ vào địa giới hành chính, có thể chia chính quyền địa phƣơng thành hai loại: tự nhiên và nhân tạo. Đơn vị lãnh thổ tự nhiên đƣợc hình thành một cách tự nhiên, có lịch sử bền vững và đƣợc nhà nƣớc công nhận theo các đặc điểm, địa lý, dân cƣ, phong tục tập quán, truyền thống văn hóa, lịch sử,… Đơn vị hành chính tự nhiên thƣờng là các cộng đồng dân cƣ bền vững nhƣ các công xã, cộng đồng ở các nƣớc phƣơng Tây hoặc làng, xã ở Việt Nam. Đơn vị lãnh thổ nhân tạo là những đơn vị lãnh thổ do nhà nƣớc trung ƣơng 12 phân chia thành các đơn vị hành chính theo nhu cầu quản lý của trung ƣơng.
Mặc dù có những quan điểm khác nhau, tuy nhiên CQĐP đều có những đặc điểm cơ bản đó là: (1) CQĐP là cấp chính quyền đƣợc tổ chức tại một vùng lãnh thổ và đƣợc xác định bằng văn bản quy phạm pháp luật có tính chất pháp lý cao nhất; (2) Là tổ chức “đóng” ở nơi có dân cƣ tƣơng đối ổn định và là cơ quan đại diện cho lợi ích của dân cƣ, lợi ích của địa phƣơng; (3) Có tổ chức chặt chẽ, khoa học, hoạt động thƣờng xuyên, gắn bó mật thiết với nhân dân địa phƣơng và có mối quan hệ nhất định với chính quyền trung ƣơng; (4) Có tƣ cách pháp nhân và chịu trách nhiệm pháp lý về hành vi công vụ; (5) Có chức năng và quyền quản lí hành chính nhà nƣớc trên đơn vị lãnh thổ; (6) Có ngân sách địa phƣơng từ các nguồn khác nhau để thực hiện chức năng, nhiệm vụ quản lí nhà nƣớc và xã hội ở địa phƣơng; (7) Có cách thức hoạt động linh hoạt và phát huy đƣợc các ƣu thế của hình thức dân chủ trực tiếp [25, tr. Ở Việt Nam, CQĐP cũng mang đầy đủ những đặc điểm trên, là một bộ phận hợp thành, gắn bó hữu cơ của chính quyền nhà nƣớc thống nhất, là hình thức pháp lý thông qua đó nhân dân thực hiện quyền làm chủ của mình ở địa phƣơng. Có thể hiểu chính quyền địa phƣơng là “cơ quan dân cử và cơ quan hành chính nhà nƣớc ở địa phƣơng, đƣợc thành lập bởi pháp luật quốc gia, nhằm thực hiện chức năng quản lý nhà nƣớc theo sự phân cấp, phân quyền của cơ quan nhà nƣớc ở trung ƣơng, ra quyết định và tổ chức thực hiện các công việc của địa phƣơng trong khuôn khổ pháp luật chung” [49, tr. Nhƣ vậy, CQĐP ở Việt Nam là một bộ máy hành chính nhà nƣớc có tƣ cách pháp nhân đƣợc quy định trong Hiến pháp và pháp luật, có chức năng quản lý một đơn vị hành chính của đất nƣớc.
Trong các văn bản luật của Việt Nam trƣớc đây, khi để chỉ CQĐP thƣờng dùng khái niệm “Hội đồng nhân dân” và “Ủy ban nhân dân”. Hiến pháp năm 1959, 1980 và 1992 (sửa đổi bổ sung năm 2001) đều đặt tên chƣơng quy định về CQĐP là Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân. Do đó, các luật về CQĐP có tên là Luật Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân. Khái niệm “chính quyền địa phƣơng” chỉ đƣợc sử dụng chính thức từ 13 Hiến pháp năm 2013, cụ thể tại Điều 111 quy định: “Chính quyền địa phƣơng đƣợc tổ chức ở các đơn vị hành chính của nƣớc Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam.
Cấp chính quyền địa phƣơng gồm có Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân đƣợc tổ chức phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do luật định” [40, tr. Đơn vị hành chính đƣợc hiểu là “đơn vị đƣợc phân chia trên lãnh thổ của một quốc gia để quản lý hành chính” [30, tr. Ở Việt Nam, theo Điều 110 Hiến pháp 2013 và Điều 2 Luật Tổ chức chính quyền địa phƣơng, có ba cấp hành chính là: Cấp tỉnh, cấp huyện và cấp xã. Cấp tỉnh gồm các loại đơn vị hành chính tỉnh và thành phố trực thuộc trung ƣơng.
Cấp huyện gồm các đơn vị hành chính huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh. Cấp xã (cấp cơ sở) gồm các đơn vị hành chính xã và thị trấn.Vậy, chính quyền cấp tỉnh là cấp hành chính địa phƣơng cao nhất, trực thuộc chính quyền trung ƣơng. Về các bộ phận cấu thành của chính quyền cấp tỉnh, theo quy định tại Điều 16, Luật Tổ chức chính quyền địa phƣơng năm 2015: “Chính quyền địa phƣơng ở tỉnh là cấp chính quyền địa phƣơng gồm có Hội đồng nhân dân tỉnh và Ủy ban nhân dân tỉnh”. Trên cơ sở phân tích khái niệm chính quyền địa phƣơng và các bộ phận hợp thành của chính quyền địa phƣơng cấp tỉnh, có thể hiểu: Chính quyền địa phương cấp tỉnh là một bộ phận của chính quyền nhà nước, bao gồm cơ quan đại diện là HĐND tỉnh và cơ quan hành chính là UBND tỉnh, được thành lập theo quy định của pháp luật, nhằm thực hiện chức năng quản lí nhà nước ở phạm vi cấp tỉnh theo quy định của pháp luật.
Chức năn , n iệm vụ và quyền hạn của chính quyền cấp tỉnh 1. Chức năng của chính quyền cấp tỉnh Với tƣ cách là một bộ phận của chính quyền nhà nƣớc, chính quyền cấp tỉnh nói riêng và CQĐP nói chung thực hiện các chức năng rất quan trọng trong việc quản lí tại địa phƣơng, điều này đƣợc quy định rõ trong Khoản 1, Điều 112, Hiến pháp 2013, cụ thể: “tổ chức và bảo đảm việc thi hành Hiến pháp và pháp luật tại địa phƣơng; quyết định các vấn đề của địa phƣơng do luật định…” [40,tr. Trong đó, HĐND thực hiện chức năng quyết định các vấn đề quan trọng 14 của địa phương nhƣ: “Chính sách, biện pháp nhằm bảo đảm thi hành Hiến pháp, luật; biện pháp nhằm phát triển kinh tế - xã hội, ngân sách, quốc phòng, an ninh ở địa phƣơng; biện pháp có tính chất đặc thù phù hợp với điều kiện phát triển kinh tế - xã hội của địa phƣơng”[83]. Ngoài ra, HĐND còn thực hiện chức năng giám sát việc tuân thủ Hiến pháp và pháp luật ở địa phƣơng; giám sát hoạt động của UBND, tòa án, viện kiểm sát nhân dân cùng cấp… UBND có ba chức năng chính là: (1) Tổ chức việc thực thi Hiến pháp và pháp luật ở địa phƣơng; (2) Tổ chức thực hiện nghị quyết của HĐND; (3) Thực hiện các nhiệm vụ do cơ quan nhà nƣớc cấp trên giao [25, tr.
Nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền cấp tỉnh Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân trƣớc đây không quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của từng loại CQĐP mà quy định nhiệm vụ quyền hạn của từng thiết chế của CQĐP là Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân.