phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo luận văn đƣợc kết cấu thành 3 chƣơng: Chƣơng 1: Cơ sở lý luận và thực tiễn về tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp huyện Chƣơng 2: Thực trạng tổ chức và hoạt động của chính quyền huyện Phoukout, tỉnh Xiêng Khoảng Chƣơng 3: Quan điểm và giải pháp đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền huyện Phoukout, tỉnh Xiêng Khoảng. 9 Chƣơng 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CHÍNH QUYỀN CẤP HUYỆN 1. Chính quyền địa phƣơng 1. Khái niệm Trong tác phẩm "Nguồn gốc của gia đình, của chế độ tư hữu và của nhà nước", Ăng ghen đã chỉ ra một trong các đặc trƣng của nhà nƣớc so với tổ chức thị tộc trƣớc đó là phân chia dân cƣ theo lãnh thổ địa phƣơng.
Các thị tộc cổ đƣợc hình thành và vận động nhờ quan hệ huyết tộc với tiền đề là các thành viên thị tộc phải gắn chặt với một địa phƣơng nhất định. Nhƣng trong quá trình phát triển của đời sống xã hội, điều này không còn thích hợp nữa. Sự vận động của đời sống kinh tế đã dẫn tới chỗ lãnh thổ địa phƣơng thì vẫn còn đó, nhƣng con ngƣời thì đã di chuyển tới những địa điểm khác nhau. Vì vậy, đối với nhà nƣớc, sự phân chia lãnh thổ địa phƣơng đƣợc lấy làm điểm xuất phát và ngƣời dân sẽ thực hiện quyền và nghĩa vụ của mình tại nơi cƣ trú, không kể họ thuộc thị tộc hay bộ lạc nào.
Ông cho rằng, sự phân chia lãnh thổ địa phƣơng (mà khoa học pháp lý ngày nay gọi đó là phân chia đơn vị hành chính) là điều tự nhiên [7] Không có nguyên tắc chung về phân chia lãnh thổ quốc gia thành các đơn vị hành chính lãnh thổ nhƣ thế nào để thống nhất chung. Tuy nhiên, theo thống kê chung, lãnh thổ quốc gia có thể chia thành nhiều cấp độ khác nhau và đánh số từ 1 đến 4. Và mỗi một cấp (cấp 1 đến cấp 4) có thể có những tên gọi khác nhau tùy theo từng quốc gia. Mỗi một đơn vị hành chính lãnh thổ đều gắn liền với một chủ thể quản lý các vấn đề thuộc lãnh thổ đó.
Cách thức tổ chức chính quyền địa phƣơng để quản lý các vấn đề của vùng lãnh thổ đó có thể theo những mô hình khác nhau. Hiện nay, có thể có nhiều cách thức tổ chức chính quyền địa phƣơng đơn vị hành chính lãnh thổ. Và mỗi một quốc gia có thể chọn cho mình một dạng riêng. 10 Hai chủ thể đáng đƣợc chú ý của chính quyền địa phƣơng là: - Hội đồng địa phƣơng (Hội đồng) do nhân dân địa phƣơng bầu ra để thay mặt nhân dân địa phƣơng QLNN các vấn đề thuộc địa bàn lãnh thổ; - Cơ quan chấp hành của Hội đồng địa phƣơng nhằm triển khai tổ chức thực hiện các quyết định của Hội đồng.
Thực tế, mô hình tổ chức chính quyền địa phƣơng của nhiều nƣớc trên thế giới cho thấy vấn đề quan trọng nhất của tổ chức chính quyền địa phƣơng là việc hình thành các lãnh thổ hành chính; lãnh thổ hành chính có thể hình thành một cách tự nhiên theo đặc trƣng vốn có về phong tục, tập quán, ngôn ngữ, truyền thống văn hóa đƣợc nhà nƣớc công nhận và thực hiện các thẩm quyền quản lý phù hợp với ý chí, nguyện vọng của cộng đồng dân cƣ sinh sống. Bên cạnh đó cũng có những lãnh thổ hành chính đƣợc hình thành do sự phân chia theo nhu cầu QLNN trung ƣơng (vùng, khu vực, tỉnh, huyện, quận) và trên cơ sở đó thiết lập bộ máy cơ quan hành chính để thực hiện các nhiệm vụ theo chức năng quản lý đặt ra [4]. Về việc tổ chức chính quyền địa phƣơng theo cấp, nghiên cứu mô hình tổ chức chính quyền địa phƣơng ở một số nƣớc có thể thấy rằng việc tổ chức theo cấp tùy thuộc vào điều kiện của mỗi nƣớc, có nƣớc tổ chức mô hình chính quyền địa phƣơng theo 2 cấp (nhƣ Đan Mạch, Nhật Bản); 3 cấp (nhƣ Ấn Độ, Việt Nam); 4 cấp (nhƣ Cộng hòa liên bang Đức). Đó là các cấp: cấp cơ sở (cấp chính quyền địa phƣơng đƣợc tổ chức ở những cộng đồng dân cƣ); cấp trung gian và tùy điều kiện cụ thể mà thành lập ra cơ quan đại diện của cộng đồng dân cƣ.
Trên cơ sở tổ chức thành các cấp của chính quyền địa phƣơng, nhà nƣớc ban hành pháp luật để quy định vị trí, chức năng, nhiệm vụ và mối quan hệ giữa các cấp trong hệ thống chính quyền địa phƣơng. Theo cách thức tổ chức này, mô hình tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phƣơng cũng gần giống nhƣ mô hình của chính quyền nhà nƣớc ở trung ƣơng. Ở trung ƣơng có cơ quan lập pháp do nhân dân trực tiếp bầu ra có quyền ban hành các văn bản luật, thì ở cấp địa phƣơng cũng thành lập cơ quan 11 do nhân dân bầu ra và có quyền ban hành các văn bản có tính quy phạm gần nhƣ văn bản luật của cơ quan lập pháp cấp trên. Ở trên có cơ quan tổ chức thi hành các văn bản của cơ quan lập pháp, thì ở dƣới cũng có cơ quan tổ chức thi hành hoặc theo dõi việc thi hành các văn bản do cơ quan đại diện của nhân dân trực tiếp bầu ra ban hành.
Điểm khác biệt cơ bản giữa chính quyền nhà nƣớc ở trung ƣơng và ở địa phƣơng là phạm vi hoạt động của chính quyền địa phƣơng chỉ trên phạm vi lãnh thổ nhất định. Về việc phân quyền trong mô hình tổ chức chính quyền địa phƣơng, một số nƣớc áp dụng mô hình tổ chức chính quyền địa phƣơng theo nguyên tắc phân quyền (Mỹ, Anh, Canada) theo đó chính quyền địa phƣơng không có sự trực thuộc vào bảo trợ của cấp trên; mọi hoạt động của chính quyền địa phƣơng theo quy định của pháp luật. Có nƣớc tổ chức mô hình chính quyền địa phƣơng có sự kết hợp giữa phân quyền và tản quyền (Đức, Pháp), theo đó ngoài việc bảo trợ của cấp trên, chính quyền địa phƣơng còn chịu sự kiểm tra, giám sát chặt chẽ của đại diện trung ƣơng đƣợc cử về địa phƣơng. Có nƣớc tổ chức chính quyền địa phƣơng xác định chính quyền địa phƣơng là một bộ phận cấu thành của hệ thống nhà nƣớc thống nhất, không có sự phân chia quyền lực giữa các cấp chính quyền, mà chỉ có sự phân công, phân nhiệm [6].
Trên cơ sở nghiên cứu về chính quyền địa phƣơng có thể thấy rằng trong bộ máy nhà nƣớc đều có sự phân chia thành các cơ quan nhà nƣớc ở trung ƣơng và các cơ quan nhà nƣớc ở địa phƣơng. Tùy thuộc vào điều kiện của mỗi nƣớc mà việc thiết kế mô hình tổ chức, mối quan hệ giữa các cấp chính quyền địa phƣơng với trung ƣơng rất khác nhau về chức năng, nhiệm vụ và quan hệ phụ thuộc giữa bộ máy nhà nƣớc và ở địa phƣơng đều đƣợc quy định bằng pháp luật. Đặc biệt là trong xu hƣớng xây dựng nhà nƣớc theo nguyên tắc pháp quyền thì mô hình tổ chức chính quyền địa phƣơng ngày càng có sự minh bạch, rõ ràng trên cơ sở pháp luật, tăng tính tự chủ, tự quản và tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phƣơng. Nhƣ vậy, khái niệm chính quyền địa phƣơng có thể đƣợc tiếp cận theo nghĩa rộng và nghĩa hẹp.
12 Theo nghĩa rộng, “chính quyền địa phƣơng” đƣợc hiểu là “hệ thống các cơ quan nhà nƣớc ở địa phƣơng, gồm cả hệ thống cơ quan đại diện (cơ quan quyền lực nhà nƣớc) ở địa phƣơng, cơ quan hành pháp, cơ quan tƣ pháp của địa phƣơng đó. Theo nghĩa hẹp, “chính quyền địa phƣơng” đƣợc hiểu là một tổ chức bao gồm cơ quan do nhân dân địa phƣơng bầu ra (Hội đồng) là cơ quan đại diện cho ý chí nguyện vọng của nhân dân địa phƣơng và cơ quan chấp hành của cơ quan đại diên Trong luận văn này, khái niệm “chính quyền địa phƣơng” đƣợc hiểu theo nghĩa hẹp này. Vì vậy, từ những khái quát trên có thể đƣa ra khái niệm: chính quyền địa phương là hệ thống các cơ quan đại diện quyền lực nhà nước ở địa phương do nhân dân địa phương trực tiếp bầu ra và các cơ quan, tổ chức nhà nước khác được thành lập theo quy định pháp luật nhằm thực hiện chức năng quản lý các lĩnh vực của đời sống xã hội ở địa phương. Chức năng, nhiệm vụ của chính quyền địa phương Bản chất của quyền lực nhà nƣớc là thống nhất, không có sự phân chia nhƣng có thể đƣợc tổ chức theo các nguyên tắc khác nhau đảm bảo cho hoạt động thống nhất, hiệu lực, hiệu quả của bộ máy nhà nƣớc và đảm bảo tính kết nối từ trung ƣơng tới địa phƣơng.
Vì vậy, để tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phƣơng có hiệu quả, vấn đề đặt ra không chỉ là làm rõ vị trí, vai trò, tính chất của mỗi cấp chính quyền địa phƣơng trong tổng thể bộ máy nhà nƣớc, mà còn cần làm rõ chức năng, thẩm quyền của các cấp chính quyền địa phƣơng trong các mối quan hệ giữa trung ƣơng và địa phƣơng, giữa các cấp chính quyền địa phƣơng và giữa chính quyền địa phƣơng với nhân dân. Cụ thể đó là: - Chức năng đại diện: chính quyền địa phƣơng cho dù là mô hình tổ chức nào đều gắn với phạm vi lãnh thổ - hành chính và một bộ phận dân cƣ nhất định, vì vậy, chính quyền địa phƣơng có chức năng đại diện ở những mức độ khác nhau. Chức năng đại diện của chính quyền địa phƣơng thể hiện 13 ở vai trò đại diện cho lợi ích của địa phƣơng, của các cộng đồng dân cƣ địa phƣơng và thay mặt cho cộng đồng dân cƣ để giải quyết các vấn đề thuộc thẩm quyền đƣợc phân cấp, thẩm quyền tự quản địa phƣơng.