Chương 1: Những vấn đề lý luận và pháp luật của tổ chức thực hiện pháp luật về công chức Chương 2: Thực trạng tổ chức thực hiện pháp luật về công chức ở huyện Thanh Oai, Hà Nội Chương 3: Quan điểm, giải pháp bảo đảm tổ chức thực hiện pháp luật về công chức - từ thực tiễn huyện Thanh Oai, Hà Nội 7 Luan van Chƣơng 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LUẬT TỔ CHỨC THỰC HIỆN PHÁP LUẬT VỀ CÔNG CHỨC 1. Khái niệm, đặc điểm, chủ thể tổ chức thực hiện pháp luật về công chức 1. Khái niệm pháp luật về công chức và tổ chức thực hiện pháp luật về công chức 1. Khái niệm công chức và pháp luật về công chức Pháp lệnh Cán bộ, công chức năm 1998, cùng với Nghị định 95/1998/NĐ-CP ngày 17-11-1998 của Chính phủ về tuyển dụng, sử dụng và quản lý công chức đã kế thừa khái niệm công chức trong Nghị định 169/HĐBT ngày 25-5-1991 và qui định cụ thể hơn bằng cách liệt kê những đối tượng là công chức nhà nước.
Theo Điều 1 Nghị định 95/1998/NĐ-CP, công chức bao gồm những đối tượng được quy định tại khoản 3, khoản 5 của Điều 1 Pháp lệnh: Những người được tuyển dụng, bổ nhiệm hoặc giao giữ một công vụ thường xuyên, được phân loại theo trình độ đào tạo, ngành chuyên môn, được xếp vào một ngạch hành chính, sự nghiệp, trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước, làm việc trong các cơ quan: Văn phòng Chủ tịch nước; Văn phòng Quốc hội; Cơ quan hành chính nhà nước ở trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện,… Những người được tuyển dụng, bổ nhiệm hoặc được giao nhiệm vụ thường xuyên làm việc trong các cơ quan, đơn vị thuộc Quân đội nhân dân mà không phải là sĩ quan, quân nhân chuyên nghiệp, công nhân quốc phòng; làm việc trong các cơ quan, đơn vị thuộc Công an nhân dân mà không phải là sĩ quan, hạ sĩ quan chuyên nghiệp.Như vậy Nghị định đã chỉ ra các dấu hiệu đặc trưng của công chức nhà nước: Là công dân Việt Nam; được tuyển dụng, bổ nhiệm hoặc giao giữ một công vụ thường xuyên…; được phân loại theo trình độ đào tạo, ngành chuyên môn; được xếp vào ngạch hành chính, sự nghiệp; trong 8 Luan van biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước. Qua các quy định của Pháp lệnh Cán bộ, công chức năm 1998 và các văn bản có liên quan, bên cạnh những ưu điểm còn cho thấy sự bất hợp lý, chưa phân định rõ cán bộ, công chức, viên chức. Nội hàm của khái niệm cán bộ, công chức trong Pháp lệnh quá rộng nên không phân biệt được đặc thù của từng loại cán bộ, công chức. Việc quản lý, sử dụng và đãi ngộ đối với cán bộ, công chức khu vực hành chính và khu vực sự nghiệp chưa có sự phân định về cơ chế, chính sách phù hợp với đặc điểm, tính chất hoạt động của từng khu vực.
Mặt khác, chưa có nội dung quy định về cán bộ, công chức cấp xã. Đây là điều bất hợp lý trong quy định của pháp luật, làm cho hoạt động của chính quyền cấp xã lâu nay kém ổn định, hiệu lực và hiệu quả thấp. Để khắc phục dần những hạn chế của Pháp lệnh cán bộ, công chức năm 1998, Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung một số điều của Pháp lệnh cán bộ, công chức năm 2003 tại khoản 1 Điều 1 đã mở rộng phạm vi điều chỉnh thêm các đối tượng công chức (mục g, h) gồm những người được bầu cử để đảm nhiệm chức vụ theo nhiệm kỳ (cán bộ chuyên trách cấp xã) và những người được tuyển dụng, giao giữ một chức danh chuyên môn, nghiệp vụ thuộc UBND cấp xã (công chức cấp xã), mặt khác có phân biệt rõ các đối tượng công chức ngạch hành chính và ngạch sự nghiệp. Trên cơ sở đó, Chính phủ ban hành Nghị định số 117/2003/NĐ-CP ngày 10-10-2003 về việc tuyển dụng, sử dụng và quản lý cán bộ, công chức trong các cơ quan nhà nước.Theo Điều 2 của Nghị định, công chức là công dân Việt Nam, trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước được quy định tại điểm b, điểm c, điểm e khoản 1 Điều 1 của Pháp lệnh cán bộ, công chức sửa đổi, bổ sung năm 2003, làm việc trong cơ quan nhà nước, lực lượng vũ trang, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội.
Như vậy, Nghị định không chỉ điều chỉnh những vấn đề liên quan đến công chức nhà nước, mà còn liên quan đến công chức thuộc các tổ chức chính trị, tổ chức chính trị- xã hội. Điều này 9 Luan van nếu xét từ góc độ chính trị - pháp lý thì hợp lý, bởi các công chức trong bộ máy giúp việc của các tổ chức chính trị, chính trị - xã hội cũng cần chịu sự điều chỉnh của pháp luật, nhưng xét về mặt kỹ thuật ban hành văn bản thì lại có mâu thuẫn cả về hình thức tên gọi và nội dung của Nghị định. Pháp lệnh Cán bộ, công chức, các Nghị định, Thông tư của Bộ Nội vụ đã tạo thành cơ sở pháp lý quan trọng để xây dựng đội ngũ cán bộ công chức và hoàn thiện công tác cán bộ công chức, góp phần to lớn vào thực hiện các nhiệm vụ cải cách hành chính, xây dựng nhà nước pháp quyền, xây dựng nền kinh tế thị trường đáp ứng yêu cầu đổi mới và mong muốn của nhân dân.Tuy nhiên trong các quy định của Pháp lệnh cũng như trong các Nghị định của Chính phủ còn những bất cập, hạn chế chưa đáp ứng được các yêu cầu đổi mới hoạt động công vụ theo tinh thần cải cách hành chính, hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật chưa quy định đầy đủ, toàn diện thống nhất các lĩnh vực hoạt động công vụ, như quản lý cán bộ công chức, nguyên tắc hoạt động công vụ, nghĩa vụ, trách nhiệm và quyền lợi của cán bộ, công chức trong thực thi công vụ cũng như hoạt động thanh tra công vụ chưa được quy định cụ thể; các quy định về phân loại, bố trí sử dụng, quy hoạch, đánh giá, đào tạo, bồi dưỡng cán bộ công chức không hợp lý, chưa đáp ứng được yêu cầu, nhiệm vụ quản lý nhà nước. Để khắc phục các hạn chế nói trên, đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền, nền kinh tế thị trường và mở cửa hội nhập quốc tế, ngày 13/11/2008, Quốc hội đã thông qua Luật Cán bộ, công chức, ngày 28/11/2008 Chủ tịch nước đã ký Sắc lệnh số 20/2008/SL - CTN công bố Luật Cán bộ, công chức.Việc ban hành Luật Cán bộ công chức là việc thể chế hóa, cụ thể hóa các quan điểm chủ trương của Đảng và công tác cán bộ trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền, tạo cơ sở pháp lý đầy đủ để xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức và nền công vụ theo tinh thần cải cách, hiện đại hóa nền hành chính.
10 Luan van Luật Cán bộ, công chức quy định rõ về cán bộ ở Trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã; công chức ở Trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã. Bước phát triển mới của Luật Cán bộ, công chức là đã phận định rõ cán bộ với công chức. Cụ thể cán bộ gắn với cơ chế bầu cử, phê chuẩn, bổ nhiệm giữ chức vụ, chức danh theo nhiệm kỳ, công chức gắn với cơ chế tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch, chức vụ, chức danh. Cùng với Luật Viên chức năm 2010 xác định viên chức là công dân Việt Nam được tuyển dụng theo vị trí việc làm, làm việc tại đơn vị sự nghiệp công lập theo chế độ hợp đồng làm việc, hưởng lương từ quỹ lương của đơn vị sự nghiệp công lập theo quy định của pháp luật.( Điều 2 Luật Viên chức năm 2010), lần đầu tiên pháp luật nước ta phân biệt cụ thể các đối tượng làm việc trong khu vực nhà nước thành các nhóm cán bộ, công chức, viên chức để xác định cơ chế quản lý phù hợp nhằm nâng cao hiệu quả quản lý đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức.
Mặc dù hiện nay quan niệm và phạm vi công chức ở mỗi quốc gia có khác nhau. Có nơi hiểu công chức theo nghĩa rất rộng như ở Pháp là bao gồm tất cả những nhân viên trong bộ máy hành chính nhà nước, tất cả những người tham gia dịch vụ công. Hay hẹp hơn như tại Anh, nơi công chức là những người thay mặt nhà nước giải quyết công việc công, nhất là ở tại Trung ương, nên phạm vi công chức thu hẹp hơn rất nhiều. Qua lịch sử phát triển Việt Nam, TS.
Chu Văn Thành đưa ra khái niệm công chức là: “Những người được tuyển dụng, bổ nhiệm giữ một công vụ thường xuyên, làm việc trong một cơ quan nhà nước, được phân loại theo trình độ đào tạo, ngành chuyên môn, được xếp vào một ngạch hành chính, trong biên chế nhà nước và hưởng lương từ ngân sách nhà nước. [19] Luật Cán bộ, công chức năm 2008, tại Khoản 2, Điều 4 quy định: “Công chức là công dân Việt Nam, được tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch, chức vụ, chức danh trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội ở trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện; trong cơ 11 Luan van quan, đơn vị thuộc Quân đội nhân dân mà không phải là sĩ quan, quân nhân chuyên nghiệp, công nhân quốc phòng; trong cơ quan, đơn vị thuộc Công an nhân dân mà không phải là sĩ quan, hạ sĩ quan chuyên nghiệp và trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội (sau đây gọi chung là đơn vị sự nghiệp công lập), trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước; đối với công chức trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập thì lương được bảo đảm từ quỹ lương của đơn vị sự nghiệp công lập theo quy định của pháp luật”. Tại Khoản 3,Điều 4 quy định “Công chức cấp xã là công dân Việt Nam được tuyển dụng giữ một chức danh chuyên môn, nghiệp vụ thuộc Ủy ban nhân dân cấp xã, trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước”[17]. Phạm Hồng Thái và PGS.
Đinh Văn Mậu, hệ thống pháp luật là “Tổng thể các quy phạm pháp luật được quy định một cách khách quan bởi các điều kiện kinh tế-xã hội, được phân chia thành các bộ phận cấu thành khác nhau (các ngành luật, phân ngành luật, chế định pháp luật), phù hợp với đặc điểm, tính chất của các quan hệ xã hội mà nó điều chỉnh, nhưng các bộ phận khác nhau ấy có mối quan hệ tác động qua lại chặt chẽ và thống nhất với nhau” [18].