Chương 1: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN, PHÁP LÝ VỀ TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA THANH TRA SỞ 1. Thanh tra Sở trong hệ thống cơ quan Thanh tra nhà nƣớc 1. Cơ quan Thanh tra nhà nước 1. Khái ni m cơ quan Thanh tra nhà nước Thanh tra (inspect) xuất phát từ gốc La-tinh (in-spectare) có nghĩa là “nhìn vào bên trong” chỉ một sự xem xét từ bên ngoài vào hoạt động của một đối tượng nhất định: “Là sự kiểm soát đối với đối tượng bị thanh tra” trên cơ sở thẩm quyền (quyền hạn và nghĩa vụ) được giao nhằm đạt được mục đích nhất định [24, tr 38].
Từ điển Luật học (tiếng Đức) giải thích thanh tra “là sự tác động của chủ thể đến đối tượng đã và đang thực hiện thẩm quyền được giao nhằm đạt được mục đích nhất định – sự tác động có tính trực thuộc” [30, tr 109]. Theo Từ điển tiếng Việt từ “thanh tra” được giải thích là xem xét tại chỗ việc làm của địa phương, tổ chức để phát hiện và ngăn chặn những gì trái với quy định [42, tr 1422]. Theo lý luận về quản lý nhà nước, thanh tra là một chức năng cơ bản, thiết yếu của quản lý nhà nước, là phương thức đảm bảo pháp chế, tăng cường kỷ luật trong quản lý nhà nước. Đây là hoạt động xem xét, làm rõ đúng, sai trong việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ của các cơ quan nhà nước và tìm ra nguyên nhân, đề xuất biện pháp khắc phục, xử lý theo quy định của pháp luật.
Hoạt động thanh tra được thực hiện bởi chủ thể quản lý có thẩm quyền, nhân danh quyền lực nhà nước tác động đến đối tượng quản lý nhằm phát hiện sơ hở trong cơ chế quản lý, chính sách, pháp luật để kiến nghị với cơ quan nhà nước có thẩm quyền biện pháp khắc phục; phòng ngừa, phát hiện và xử lý hành vi vi phạm pháp luật; giúp cơ quan, tổ chức, cá nhân thực hiện đúng quy định của pháp luật; phát huy nhân tố tích cực; góp phần nâng cao hiệu 11 lực, hiệu quả hoạt động quản lý nhà nước; bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân. Ở nước ta hiện nay, “thanh tra” là một loại hình của hệ thống kiểm tra, giám sát việc thực hiện đường lối, chính sách, pháp luật trong xã hội, hệ thống này bao gồm: Kiểm tra đảng; thanh tra nhà nước; kiểm tra, giám sát của Viện kiểm sát nhân dân, Tòa án nhân dân; kiểm tra, giám sát tối cao của Quốc hội; kiểm tra, giám sát của nhân dân [28, tr 38]. Mỗi loại hình kiểm tra, giám sát nêu trên có chức năng, nhiệm vụ, phạm vi, quyền hạn, hình thức và phương thức thực hiện việc kiểm tra, giám sát khác nhau nhưng đều hướng tới mục tiêu chung là kiểm tra, giám sát việc thực hiện đường lối, chính sách, pháp luật, phát huy nhân tố tích cực, phòng ngừa, xử lý các vi phạm. Kiểm tra và thanh tra đều là những công cụ quan trọng, một chức năng chung của quản lý hành chính nhà nước, là hoạt động mang tính chất “phản hồi” của quản lý hành chính nhà nước.
Nếu hiểu theo nghĩa hẹp thì thanh tra là một loại hình đặc biệt của kiểm tra, ngược lại nếu hiểu theo nghĩa rộng, thanh tra lại bao hàm cả kiểm tra. Do đó, để hiểu một cách sâu sắc hơn về thuật ngữ này, cũng như phân định hoạt động thanh tra với các hoạt động khác thì cần thiết phải tìm hiểu khái niệm liên quan với nó. Xét về bản chất, có thể thấy rằng hoạt động thanh tra, kiểm tra của các cơ quan hành chính nhà nước thì không có sự phân biệt rạch ròi mà sự phân biệt chỉ mang tính tương đối. Khi tiến hành thanh tra, thường phải tiến hành nhiều thao tác nghiệp vụ, đó thực chất là kiểm tra.
Ngược lại, đôi khi tiến hành kiểm tra để làm rõ vụ việc, lại lựa chọn được nội dung thanh tra. Dưới góc độ khoa học, Luật hành chính và quản lý nhà nước, khi nói đến “thanh tra” thì đó là nói đến “thanh tra nhà nước”. Còn khi nói đến các loại hình thanh tra khác, thì thường kèm theo tính từ như “thanh tra nhân dân”, “kiểm tra đảng” [49, tr 465]. Hiện nay khái niệm “thanh tra nhà nước” 12 được quy định tại Điều 3 Luật Thanh tra năm 2010 “là hoạt động xem xét, đánh giá, xử lý theo trình tự, thủ tục do pháp luật quy định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền đối với việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan, tổ chức, cá nhân.
thanh tra nhà nước bao gồm thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành”. Trong đó: Thanh tra hành chính là hoạt động thanh tra của cơ quan nhà nước có thẩm quyền đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trực thuộc trong việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, quyền hạn được giao [32, Điều 3 Khoản 2]. Theo khái niệm này, thanh tra hành chính là hoạt động thanh tra trong nội bộ bộ máy nhà nước; là thanh tra của cơ quan cấp trên đối với cơ quan, đơn vị, cá nhân cấp dưới; là thanh tra của chủ thể quản lý này với chủ thể quản lý khác; vì vậy, thanh tra hành chính mang tính giám sát nội bộ. Nếu như mục đích chung của thanh tra là nhằm phòng ngừa, phát hiện và xử lý các hành vi vi phạm pháp luật, phát hiện những sơ hở trong cơ chế quản lý, chính sách, pháp luật để kiến nghị với cơ quan nhà nước có thẩm quyền các biện pháp khắc phục, phát huy nhân tố tích cực, góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả của hoạt động quản lý nhà nước, bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân, thì mục đích của hoạt động thanh tra hành chính là nhằm làm trong sạch bộ máy, bảo đảm kỷ cương, kỷ luật trong quản lý, điều hành.
Đối tượng thanh tra hành chính phải là các cơ quan nhà nước và công chức nhà nước thuộc quyền quản lý trực tiếp của cơ quan sở. Hoạt động thanh tra hành chính không hướng vào các đối tượng là các doanh nghiệp mà phải hướng vào việc xem xét, đánh giá việc thực hiện pháp luật, nhiệm vụ cũng như hiệu quả quản lý của bộ máy nhà nước. Hoạt động thanh tra hành chính phải tổ chức đoàn thanh tra và phải có quyết định thanh tra. 13 Thanh tra chuyên ngành là hoạt động thanh tra của cơ quan nhà nước có thẩm quyền theo ngành, lĩnh vực đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc chấp hành pháp luật chuyên ngành, quy định về chuyên môn - kỹ thuật, quy tắc quản lý thuộc ngành, lĩnh vực đó [32, Điều 3 Khoản 3].
Mục đích của hoạt động thanh tra chuyên ngành là bảo đảm sự chấp hành pháp luật của mọi cơ quan, tổ chức, cá nhân, bảo đảm trật tự, kỷ cương trong hoạt động sản xuất, kinh doanh, hoạt động kinh tế - tài chính, kinh tế - xã hội cũng như trong mọi lĩnh vực khác của đời sống xã hội. Đối tượng thanh tra chuyên ngành có phạm vi rộng hơn rất nhiều so với thanh tra hành chính và chủ yếu là khu vực tư, chẳng hạn các cuộc thanh tra về vệ sinh an toàn thực phẩm, thanh tra chất lượng mũ bảo hiểm xe máy, thanh tra tài nguyên môi trường, thanh tra việc khám chữa bệnh hay hành nghề y dược tư nhân, thanh tra xây dựng, thanh tra việc chấp hành các quy định về điều kiện kinh doanh v. Hoạt động thanh tra chuyên ngành có thể tổ chức đoàn hoặc có thể được thực hiện bởi thanh tra viên độc lập và trên cơ sở sự phân công nhiệm vụ. Như vậy, cùng là hoạt động thanh tra nhưng khái niệm thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành không giống nhau, nhất là về mục đích thanh tra, đối tượng thanh tra, hình thức thanh tra, thủ tục thanh tra và hậu quả pháp lý sau thanh tra.
Hoạt động thanh tra hành chính là hoạt động thanh tra của cơ quan nhà nước có thẩm quyền đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trực thuộc trong việc thực hiện chính sách, pháp luật và nhiệm vụ quyền hạn thuộc phạm vi quản lý. Còn hoạt động thanh tra chuyên ngành là hoạt động thanh tra của cơ quan nhà nước có thẩm quyền theo ngành, lĩnh vực đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc chấp hành pháp luật chuyên ngành, quy định về chuyên môn kỹ thuật, quy tắc quản lý của ngành, lĩnh vực thuộc phạm vi quản lý. Tổ chức và hoạt động thanh tra chuyên ngành thường do Chính phủ quy 14 định trên cơ sở đề nghị của các bộ, ngành và phụ thuộc vào tính chất, phạm vi, đặc điểm của từng bộ, ngành đó (lĩnh vực giáo dục; lĩnh vực y tế, ngoại giao, tài chính, giao thông vận tải v. H thống các cơ qua Thanh tra nhà nước Hệ thống cơ quan thanh tra nhà nước được quy định rất rõ tại khoản 1 Điều 4 Luật Thanh tra năm 2010, theo đó cơ quan Thanh tra nhà nước bao gồm: “a) Thanh tra Chính phủ; b) Thanh tra Bộ và cơ quan ngang Bộ; c) Thanh tra tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; d) Thanh tra S ; đ) Thanh tra huy n, quận, thị xã, thành phố trực thuộc tỉnh”.
Ngoài ra, khoản 2 Luật cũng quy định: “2. Các cơ quan được giao thực hi n chức năng thanh tra chuyên ngành”. Trong hoạt động thanh tra, các cơ quan thanh tra có nhiệm vụ và quyền hạn sau: Thanh tra chính phủ: Thanh tra việc thực hiện chính sách, pháp luật và nhiệm vụ, quyền hạn của bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, UBND cấp tỉnh; thanh tra đối với doanh nghiệp nhà nước do Thủ tướng Chính phủ quyết định thành lập; thanh tra vụ việc phức tạp, liên quan đến trách nhiệm quản lí của nhiều bộ, UBND cấp tỉnh; kiểm tra tính chính xác, hợp pháp của kết luận thanh tra và quyết định xử lý sau thanh tra của bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ, Chủ tịch UBND cấp tỉnh khi cần thiết và thanh tra vụ viếc khác do Thủ tướng Chính phủ giao.
