Chương 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CHUNG VỀ CÁN BỘ, CÔNG CHỨC TRƯỞNG PHÒNG, PHÓ TRƯỞNG PHÒNG THUỘC ỦY BAN NHÂN DÂN CẤP HUYỆN VÀ TƯƠNG ĐƯƠNG 1. Một số khái niệm cơ bản 1.1 Khái niệm cán bộ, công chức, công chức quản lý Khái niệm cán bộ Thuật ngữ “cán bộ” được sử dụng khá lâu tại các nước xã hội chủ nghĩa và bao hàm một diện rất rộng các loại nhân sự thuộc khu vực nhà nước và các tổ chức chính trị, tổ chức chính trị xã hội. Thuật ngữ này khi đó thường dùng ghép những khái niệm công nhân, viên chức thành “cán bộ, công nhân, viên chức”, bao quát tất cả những người làm công hưởng lương từ nhà nước, kể từ những người đứng đầu một cơ quan tới các nhân viên phục vụ như lái xe, bảo vệ hay lao công tạp vụ. Do những điều kiện lịch sử nhất định, suốt một thời gian dài trong đời sống chính trị - pháp lý ở Việt Nam tồn tại một tập hợp khái niệm “cán bộ, công nhân, viên chức” không có sự phân biệt rạch ròi từng khái niệm cũng như quy chế pháp lý đối với từng nhóm.
Pháp lệnh cán bộ công chức năm 1998 (sửa đổi bổ sung năm 2003) đề cập tới ba đối tượng cán bộ, công chức, viên chức nhưng không thể hiện rõ ai là cán bộ, ai là công chức, ai là viên chức mà quy định chung các đối tượng “cán bộ, công chức” là công dân Việt Nam, trong biên chế. Có thể nói, thuật ngữ cán bộ được sử dụng như là một ước lệ, chưa thể hiện tính chất hành chính, chưa rõ nội hàm của khái niệm. Đây cũng là một hạn chế của Pháp lệnh cán bộ, công chức. Cụ thể hóa Pháp lệnh cán bộ, công chức, Chính phủ đã ban hành các Nghị định số 114/2003/NĐ-CP về cán bộ, công chức xã, phường, thị trấn; Nghị định số 115/2003/NĐ-CP về chế độ công chức dự bị; Nghị định số 116/2003/NĐ-CP về tuyển dụng, sử dụng và quản lý cán bộ, công chức trong đơn vị sự nghiệp của 6 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com Nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội; Nghị định số 117/2003/NĐ-CP về tuyển dụng, sử dụng và quản lý cán bộ, công chức trong các cơ quan nhà nước.
Trên cơ sở nghiên cứu quy định của pháp lệnh và các nghị định, chúng ta có thể hiểu cán bộ là “những người do bầu cử để đảm nhiệm chức vụ theo nhiệm kỳ trong các cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội ở trung ương, ở cấp tỉnh và cấp huyện”. Cùng với xu hướng toàn cầu hóa về kinh tế, những thành tựu của sự phát triển kinh tế - xã hội chủ động hội nhập kinh tế quốc tế, tăng cường mở rộng giao lưu hợp tác nhiều mặt với các nước, tiếp thu có chọn lọc tinh hoa văn hóa nhân loại, đồng thời, công cuộc cải cách hành chính ngày nay đặt ra nhu cầu chuyên biệt hóa trong sự điều chỉnh pháp luật ngày càng rõ nét, đòi hỏi phải có sự thống nhất về nhận thức trong sự phân định các khái niệm có liên quan. Luật cán bộ, công chức được Quốc hội ban hành tháng 11/2008, có hiệu lực từ ngày 01/01/2010 đã quy định cụ thể: Cán bộ là công dân Việt Nam, được bầu cử, phê chuẩn, bổ nhiệm giữ chức vụ, chức danh theo nhiệm kỳ trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội ở trung ương, ở tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (sau đây gọi chung là cấp tỉnh), ở huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (sau đây gọi chung là cấp huyện), trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước [23, 3] Như vậy, đến nay khái niệm cán bộ đã được quy định cụ thể, rõ ràng, xác định rõ nội hàm, đó là công dân Việt Nam, được bầu cử, phê chuẩn, bổ nhiệm giữ chức vụ, chức danh theo nhiệm kỳ, làm việc trong các cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hộ từ trung ương đến cấp huyện. như vậy, theo quy định hiện nay cán bộ khác với các đối tượng khác ở mấy điểm cơ bản sau: Bầu cử, theo nhiệm kỳ và giữ chức vụ.
Khái niệm công chức Công chức là thuật ngữ được sử dụng phổ biến ở nhiều quốc gia trên thế giới để chỉ những người được tuyển dụng, bổ nhiệm vào làm việc thường xuyên trong các cơ quan nhà nước và hưởng lương từ ngân sách nhà nước. Tuy nhiên, 7 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com do tính đặc thù của từng quốc gia nên quan niệm về công chức ở các nước không hoàn toàn thống nhất. Sự khác nhau này thể hiện trong các quan điểm dưới đây: - Quan điểm thứ nhất thường xuất phát ở các nước xã hội chủ nghĩa. Do đồng nhất hoạt động công vụ với hoạt động quản lý của Đảng, đoàn thể dẫn đến quan niệm về khái niệm công chức không chỉ bao gồm các đối tượng làm việc trong cơ quan nhà nước (cả lập pháp, hành pháp và tư pháp) mà cả trong các tổ chức Đảng, đoàn thể, thậm chí trong cả các đơn vị sản xuất.
- Quan điểm thứ hai cho rằng, công chức bao gồm những người làm việc trong bộ máy nhà nước nói chung, tương ứng với quan niệm công vụ là hoạt động của toàn bộ bộ máy nhà nước (bao gồm hoạt động của công chức trong cơ quan quyền lực, xét xử, kiểm sát và cơ bản nhất là trong các cơ quan quản lý nhà nước). - Quan điểm thứ ba cho rằng, công chức bao gồm những người hoạt động trong các cơ quan hành chính, sự nghiệp của Nhà nước và bộ máy phục vụ của các cơ quan nhà nước khác, giữ một công vụ thường xuyên, ổn định. - Quan điểm thứ tư thuần túy cho rằng, công chức chỉ bao gồm những đối tượng phục vụ trong bộ máy hành chính, giữ một chức vụ thường xuyên và ổn định, quan niệm này xuất phát từ chỗ coi công vụ nhà nước chỉ là hoạt động của các cơ quan hành chính. Từ những quan niệm trên về công chức, mà ở những nước khác nhau cũng có những quy định khác nhau về đối tượng này.
Ở Pháp, khái niệm công chức rất rộng, người công chức được phân thành hai loại. Loại thứ nhất là những nhân viên công chức làm việc thường xuyên trong bộ máy nhà nước, bị chi phối bởi Luật công chức; loại thứ hai là những nhân viên công chức bị chi phối bởi Luật lao động, bởi bản hợp đồng và luật tư. Họ được nhà nước hoặc cộng đồng lãnh thổ bổ nhiệm vào một công việc thường xuyên trong các công sở hay công sở tự quản, kể cả các bệnh viện [8, Tr 154]. Ở Trung Quốc, một nước theo thể chế Cộng hòa dân chủ nhân dân, chế độ 8 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com một Đảng lãnh đạo, khái niệm công chức nhà nước dùng để chỉ những người công tác trong các cơ quan hành chính nhà nước các cấp.
Gồm hai loại: Công chức lãnh đạo là những người thừa hành quyền lực hành chính nhà nước, được bổ nhiệm theo các trình tự luật định, chịu sự điều chỉnh của Hiến pháp, Điều lệ công chức và Luật tổ chức chính quyền các cấp và công chức nghiệp vụ là những người thi hành chế độ thường nhiệm, do cơ quan hành chính các cấp bổ nhiệm và quản lý căn cứ vào Điều lệ công chức, họ chiếm tuyệt đại đa số công chức nhà nước, chịu trách nhiệm quán triệt, chấp hành chính sách và pháp luật. Ở Mỹ, công chức bao gồm tất cả những nhân viên trong ngành hành chính của Chính phủ, kể cả những người được bổ nhiệm về Chính trị như Bộ trưởng, Thứ trưởng, trợ lý Bộ trưởng, người đứng đầu các cơ quan Chính phủ. Tuy nhiên, khái niệm công chức trong diện điều chỉnh của Luật Công chức lại không bao gồm những công chức được bổ nhiệm về chính trị, họ được gọi là công chức chức nghiệp. Đặc điểm của công chức Mỹ là không mang tính thường xuyên liên tục mà tồn tại hệ thống thải loại; việc tuyển chọn, bổ nhiệm công chức chủ yếu theo công trạng thực tế, công chức chỉ được tuyển dụng vào một công việc cụ thể mà không có con đường chức nghiệp [24, Tr 321].
Ở Cộng hòa Liên bang Đức, công chức Đức bao gồm những nhân viên làm việc trong các cơ quan, tổ chức văn hóa, nghệ thuật giáo dục và nghiên cứu khoa học quốc gia, nhân viên công tác trong các doanh nghiệp công Ých do nhà nước quản lý, các nhân viên, quan chức làm việc trong các cơ quan chính phủ, giáo sư đại học, giáo viên trung học, tiểu học, bác sỹ, hộ lý bệnh viện, nhân viên lái xe lửa…[24, Tr 235]. Ở Việt Nam, khái niệm công chức được hình thành gắn liền với sự phát triển của nền hành chính nhà nước. Văn bản có tính pháp lý đầu tiên quy định về công chức là Sắc lệnh số 76/SL do Chủ tịch Hồ Chí Minh ký ngày 20/5/1950, tại Điều 1 quy định “công chức là những công dân Việt Nam được chính quyền nhân dân tuyển để giữ một chức vụ thường xuyên trong các cơ quan chính phủ, ở trong hay ngoài nước, trừ trường hợp riêng biệt do Chính 9 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com phủ quy định”. Sau đó, do nhu cầu bổ sung nhân lực trong bộ máy nhà nước ngày càng tăng, thực tiễn khi đó không có đủ nguồn nhân lực phù hợp với những tiêu chuẩn quy định đối với công chức theo Quy chế nên suốt một thời gian dài sau đó, chế độ công chức dần được thay thế bằng chế độ “cán bộ, công nhân, viên chức” bao gồm tất cả những người làm việc trong các cơ quan nhà nước, cơ quan Đảng, tổ chức xã hội, các đơn vị kinh tế nhà nước.
Tất cả đều thuộc biên chế nhà nước, được gọi là “cán bộ, công nhân, viên chức nhà nước” chung chung, không phân biệt ai là cán bộ, công chức, viên chức theo cách quan niệm có tính truyền thống đã hình thành trước đó. Do vậy, pháp luật không tiếp tục đi theo hướng điều chỉnh có tính chuyên biệt đối với từng đối tượng lao động phục vụ trong các cơ quan, tổ chức sự nghiệp của nhà nước. Thuật ngữ công chức được sử dụng trở lại tại Nghị định số 169/HĐBT ngày 25/5/1991 của Hội đồng Bộ trưởng về công chức báo hiệu xu hướng mới trong sự điều chỉnh của pháp luật đối với hoạt động công vụ và về công chức.