Chương 1 CƠ SỞ KHOA HỌC VỀ THỰC THI CHÍNH SÁCH ĐỐI VỚI NGƯỜI CÓ CÔNG 1. Những khái niệm có liên quan đến đề tài 1. Chính sách, chính sách công và thực thi chính sách công 1. Khái niệm chính sách Thuật ngữ “chính sách” được sử dụng rộng rãi trên sách báo, trên các phương tiện thông tin đại chúng và trong đời sống xã hội.
Hiểu một cách giản đơn, chính sách là chương trình hành động do các nhà lãnh đạo hay nhà quản lý đề ra để giải quyết một vấn đề nào đó thuộc phạm vi thẩm quyền của mình. Theo từ điển Tiếng Anh (Oxford English Dictionary), “chính sách” là “một đường lối hành động được thông qua và theo đuổi bởi chính quyền, đảng, nhà cai trị, chính khách”. Theo James Anderson: “Chính sách là một quá trình hành động có mục đích theo đuổi bởi một hoặc nhiều chủ thể trong việc giải quyết các vấn đề mà họ quan tâm” [24]. Theo Từ điển Bách khoa Việt Nam: “Chính sách là những chuẩn tắc cụ thể để thực hiện đường lối, nhiệm vụ.
Chính sách được thực hiện trong một thời gian nhất định, trên những lĩnh vực cụ thể nào đó. Bản chất, nội dung và phương hướng của chính sách tùy thuộc vào tính chất của đường lối, nhiệm vụ chính trị, kinh tế, văn hóa”. Theo Từ điển Tiếng Việt “Chính sách là sách lược và kế hoạch cụ thể nhằm đạt một số mục đích nhất định dựa vào đường lối chính trị chung và thực tế mà nhà nước đề ra” [32, tr163]. Theo giáo trình “Hoạch định và phân tích chính sách công” của Học viện Hành chính Quốc gia do Nhà xuất bản Khoa học và Kỹ thuật xuất bản năm 10 2008, khái niệm về chính sách là những hành động ứng xử của chủ thể với các hiện tượng tồn tại trong quá trình vận động phát triển nhằm đạt mục tiêu nhất định [33, tr14].
Qua nghiên cứu các khái niệm chính sách, học viên đưa ra cách hiểu về chính sách như sau: Chính sách là các vấn đề kinh tế, văn hoá, xã hội, môi trường, đối ngoại đang đặt ra cần có sự can thiệp của nhà nước để giải quyết. Chính sách bao gồm mục tiêu của chính sách, các điều kiện và nguồn lực cần có và cách thức để thực hiện các mục tiêu chính sách. Các chính sách có thể được đề ra và thực hiện ở những tầng nấc khác nhau: chính sách của Liên hiệp quốc, chính sách của một đảng, chính sách của chính phủ, chính sách của chính quyền địa phương, chính sách của một bộ, chính sách của một tổ chức, đoàn thể, hiệp hội, chính sách của một doanh nghiệp. Các tổ chức, các doanh nghiệp, các hiệp hội, đoàn thể cũng có thể đề ra những chính sách riêng biệt để áp dụng trong phạm vị một tổ chức, doanh nghiệp, hiệp hội hay đoàn thể đó.
Các chính sách này nhằm giải quyết những vấn đề đặt ra cho mỗi tổ chức, chúng chỉ có hiệu lực thi hành trong tổ chức đó, vì vậy chúng mang tính chất riêng biệt và được coi là những “chính sách tư”, tuy trên thực tế khái niệm “chính sách tư” hầu như không được sử dụng. Khái niệm chính sách công Những chính sách do các cơ quan hay các cấp chính quyền trong bộ máy nhà nước ban hành nhằm giải quyết những vấn đề có tính cộng đồng được gọi là chính sách công. Khoa học chính sách nghiên cứu các chính sách nói chung, nhưng tập trung chủ yếu vào việc nghiên cứu các chính sách công nhằm mục tiêu nâng cao hiệu lực và hiệu quả quản lý của Nhà nước. Cho đến nay trên thế giới, cuộc tranh luận về định nghĩa chính sách công vẫn là một chủ đề sôi động và khó đạt được sự nhất trí rộng rãi.
Dưới đây, chúng ta có thể dẫn chứng một số định nghĩa chính sách công khá tiêu biểu của các học giả trước khi đi đến một định nghĩa thích hợp. 11 William Jenkin cho rằng: “Chính sách công là một tập hợp các quyết định có liên quan lẫn nhau của một nhà chính trị hay một nhóm nhà chính trị gắn liền với việc lựa chọn các mục tiêu và các giải pháp để đạt được các mục tiêu đó” [24]. Định nghĩa này nhấn mạnh: i) chính sách công không phải là một quyết định đơn lẻ nào đó, mà là một tập hợp các quyết định khác nhau có liên quan với nhau trong một khoảng thời gian dài; ii) chính sách công do các nhà chính trị trong bộ máy nhà nước ban hành; iii) chính sách công nhằm vào những mục tiêu nhất định theo mong muốn của Nhà nước và bao gồm các giải pháp để đạt được mục tiêu đă lựa chọn. Thomas Dye lại đưa ra một định nghĩa ngắn gọn về chính sách công, nhưng cũng bao hàm được nội dung của khái niệm và được nhiều học giả tán thành.
Theo ông, “chính sách công là cái mà Chính phủ lựa chọn làm hay không làm”. Định nghĩa này có 3 nội dung quan trọng: i) các chính sách là các chương trình hành động riêng biệt; ii) các chính sách phản ánh sự lựa chọn làm hay không làm; iii) các chính sách không chỉ là những đề xuất của Chính phủ về một vấn đề nào đó, mà còn là cái được thực hiện trên thực tế. Guy Peter đưa ra định nghĩa: “chính sách công là toàn bộ các hoạt động của Nhà nước có ảnh hưởng trực tiếp hay gián tiếp đến cuộc sống của mọi công dân”. Định nghĩa này khẳng định chủ thể ban hành và thực thi chính sách công là Nhà nước, đồng thời nhấn mạnh tác động của chính sách công đến đời sống của người dân với tư cách là một cộng đồng.
Các tác giả đều cho rằng, chính sách công không chỉ là các văn bản quản lý nhà nước mà còn là các hành vi của nhà nước. Tuy nhiên cũng phải thấy rằng, những văn bản quản lý nhà nước là công cụ chủ yếu để nhà nước xây dựng mục tiêu và biện pháp của chính sách công. Chính sách công không chỉ thể hiện trong các quy đinh pháp luật, chúng còn nằm trong các chương trình, kế hoạch và quá trình thực hiện trong thực tiễn. Mặc dù chính sách công được thể chế hoá chủ yếu trong các văn bản pháp luật, 12 song không thể đồng nhất chính sách công với một văn bản đơn lẻ nào.
Có những chính sách công lớn là tập hợp của những chính sách bộ phận. Tuy có rất nhiều cách định nghĩa khác nhau về chính sách công, song điều đó không có nghĩa là chính sách công mang những bản chất khác nhau. Tùy theo quan niệm của mỗi tác giả mà các định nghĩa đưa ra nhấn mạnh vào đặc trưng này hay đặc trưng khác của chính sách công. Những đặc trưng này phản ánh chính sách công từ các góc độ khác nhau, song chúng đều hàm chứa những nét đặc thù thể hiện bản chất của chính sách công.
Trên cơ sở tham khảo các cách tiếp cận khác nhau về chính sách công, chúng ta có thể đi đến định nghĩa chính sách công như sau: Chính sách công là định hướng hành động do nhà nước lựa chọn để giải quyết những vấn đề phát sinh trong đời sống xã hội phù hợp với thái độ chính trị trong mỗi thời kỳ nhằm giữ cho xã hội phát triển theo định hướng của nhà nước. Khái niệm thực thi chính sách công Thực thi chính sách công có thể được hiểu theo nhiều cách khác nhau. Theo Mazmanian và Sabatier: Thực thi là thực hiện một chính sách ở cơ sở, thường được thể hiện trong một đạo luật, nhưng cũng có thể được thể hiện dưới hình thức các quyết định quan trọng của cơ quan hành pháp hoặc các quyết định của tòa án. Theo lý tưởng, quyết định đó xác định vấn đề cần được giải quyết, quy định các mục tiêu cần theo đuổi và rất nhiều cách thức, định hình quá trình thực thi.
Thông thường, quá trình này trải qua nhiều giai đoạn, bắt đầu với việc thông qua đạo luật cơ bản, tiếp theo là các quyết định của các cơ quan thực thi chính sách, sự tuân thủ của các nhóm lợi ích với các quyết định đó, các tác động thực tế - cả chủ định và không chủ định - của các đầu ra đó, những tác động nhận thức được của các quyết định và cuối cùng là những sửa đổi quan trọng trong đạo luật cơ bản [24]. Theo Amy DeGroff, Margaret Cargo, “thực thi chính sách công phản ánh một quá trình thay đổi phức tạp mà các quyết định của nhà nước được chuyển 13 thành các chương trình, thủ tục, các quy định hoặc các hoạt động nhằm đạt được những cải thiện xã hội” [22]. Ottoson và Green cho rằng, “thực thi chính sách công là một quá trình lặp đi lặp lại trong đó các ý tưởng, được thể hiện trong chính sách công, được biến đổi thành hành vi, được thể hiện thành hành động xã hội. Thông thường, hành động xã hội được biến đổi từ chính sách nhằm đạt được sự cải thiện xã hội và thường được thể hiện phổ biến nhất dưới dạng các chương trình, thủ tục, quy định và hành động” [24].
Theo Thomas Dye, “thực thi chính sách công bao gồm tất cả các hoạt động được thiết kế để thực hiện các chính sách công đã được thông qua bởi cơ quan lập pháp. Vì các chính sách công có những tác động mong muốn hoặc có chủ định nên chúng phải được chuyển thành các chương trình và các dự án mà sau đó được thực hiện để đạt được một tập hợp các mục tiêu hoặc mục đích” [22]. Như vậy, thực thi chính sách công không đơn giản chỉ là sự tổ chức thực hiện các giải pháp chính sách cụ thể mà bao gồm: i) ban hành các văn bản quy định chi tiết, quy định các biện pháp, các thủ tục thực thi chính sách công và thi hành các văn bản đó; ii) thiết lập các chương trình, dự án để thực thi chính sách công; và iii) tổ chức thực hiện các chương trình, dự án đó. Từ những lập luận nêu trên, có thể hiểu: Thực thi chính sách công là quá trình đưa chính sách công vào thực tiễn đời sống xã hội thông qua việc ban hành các văn bản, chương trình, dự án thực thi chính sách công và tổ chức thực hiện chúng nhằm hiện thực hóa mục tiêu chính sách công.
Thực thi chính sách công là hoạt động nhằm biến ý tưởng chính sách, mục tiêu chính sách thành những kết quả cụ thể. Tổ chức thực thi chính sách công là hoạt động có tổ chức của các cơ quan quản lý nhà nước, huy động mọi nguồn lực (con người, tài chính, cơ sở vật chất) nhằm đạt được mục tiêu chính sách theo nguyên tắc tối ưu cả về con người, vốn và kết quả.