Chương 1 CƠ SỞ KHOA HỌC VỀ THỰC HIỆN THỦ TỤC HÀNH CHÍNH THEO CƠ CHẾ MỘT CỬA, MỘT CỬA LIÊN THÔNG 1. Khái quát về thủ tục hành chính và cơ chế một cửa, một cửa liên thông 1. Thủ tục hành chính 1. Khái niệm Một trong những đặc điểm cơ bản của Nhà nước là tổ chức và hoạt động theo trật tự pháp lý.
Toàn bộ các quy tắc pháp lý quy định về trình tự, thẩm quyền của các cơ quan Nhà nước trong việc thực hiện nhiệm vụ của Nhà nước và giải quyết công việc liên quan đến tổ chức, công dân tạo thành hệ thống quy phạm thủ tục. Các quy phạm thủ tục này là những nguyên tắc bắt buộc các cơ quan Nhà nước và công chức Nhà nước phải tuân theo. Nhà nước ta là Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa (XHCN), quyền lực Nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp. Như vậy, tất yếu phải có các bộ quy phạm thủ tục lập pháp, thủ tục hành pháp và thủ tục tư pháp.
Theo giáo trình Thủ tục hành chính của Nhà xuất bản Giáo dục định nghĩa: “Thủ tục là phương thức, cách thức giải quyết công việc theo một trình tự nhất định, một thể lệ thống nhất, gồm một loạt nhiệm vụ liên quan chặt chẽ với nhau nhằm đạt được kết quả mong muốn” [13]. Theo giáo trình Hành chính công định nghĩa: “Thủ tục hành chính là trình tự, cách thức giải quyết công việc của cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền trong mối quan hệ nội bộ của hành chính và giữa các cơ quan hành chính nhà nước với các tổ chức và cá nhân công dân. Nó giữ vai trò đảm bảo cho công việc đạt được mục đích đã định, phù hợp với thẩm quyền của các cơ quan nhà nước hoặc 10 của các cá nhân, tổ chức được ủy quyền trong việc thực hiện chức năng quản lý nhà nước” [12, 14]. Theo Nghị định số 92/2017/NĐ-CP ngày 07/8/2017 của Chính phủ sửa đổi, bổ sung một số điều của các Nghị định liên quan đến kiểm soát thủ tục hành chính quy định về kiểm soát thủ tục hành chính tại Khoản 1, Điều 3 định nghĩa: “Thủ tục hành chính là trình tự, cách thức thực hiện, hồ sơ và yêu cầu, điều kiện do cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền quy định để giải quyết một công việc cụ thể liên quan đến cá nhân, tổ chức” [3].
Thủ tục hành chính là bô ̣phận cơ bản của thể chế hành chính nhà nước, là công cụ của cơ quan hành chính Nhà nước được sử dụng để giải quyết công việc cho công dân, tổ chức là cơ sở để xác định tính hợp pháp của nền công vụ. Do vâỵ, thủ tục hành chính đơn giản, thuận tiện, công khai và dân chủ sẽ góp phần tăng cường hiệu lực, hiệu quả hoạt động của bô ̣máy hành chính nhà nước, rút ngắn khoảng cách giữa nhà nước và nhân dân, củng cố sức mạnh nhà nước, lòng tin của Nhân dân và góp phần phát triển kinh tế - xã hội. Chính vì vậy thủ tục hành chính đã đáp ứng được yêu cầu bức xúc của các tổ chức, công dân, là khâu đột phá của tiến trình cải cách thủ tục hành chính Nhà nước [24]. Từ những phân tích trên, có thể nhận thấy thủ tục hành chính là một quy phạm pháp luật quy định về trình tự về thời gian, về không gian khi thực hiện một thẩm quyền nhất định của bộ máy nhà nước, là cách thức giải quyết công việc của các cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền trong mối quan hệ nội bộ của hành chính và giữa các cơ quan hành chính nhà nước với các tổ chức cá nhân, công dân.
Đặc điểm của thủ tục hành chính Từ các quan niệm về TTHC như trên cho chúng ta thấy những đặc điểm cơ bản của TTHC như sau: 11 Thứ nhất, thủ tục hành chính được điều chỉnh bằng các quy phạm thủ tục. Mọi hoạt động quản lý hành chính nhà nước phải được trật tự hóa, nghĩa là phải tiến hành theo những thủ tục nhất định, nhưng không có nghĩa là mọi hoạt động trong quản lý nhà nước đều phải được điều chỉnh bởi quy phạm thủ tục, mà có hoạt động tổ chức tác nghiệp cụ thể trong nội bộ tổ chức nhà nước do các quy định nội bộ điều chỉnh. Hoạt động quản lý chủ yếu là hoạt động áp dụng cho pháp luật mà ở đó, hành vi áp dụng pháp luật liên quan chủ yếu đến việc xác định tình trạng thực tế của vụ việc, lựa chọn quy phạm pháp luật tương ứng và ra quyết định về việc đó. Các hành vi áp dụng pháp luật này được tiến hành theo những thủ tục hành chính nhất định.
Như vậy, nếu thiếu các quy định về thủ tục hành chính cần thiết thì quyền và nghĩa vụ của các bên tham gia trong hoạt động quản lý sẽ không được bảo đảm thực hiện. Thứ hai, thủ tục hành chính là trình tự thực hiện thẩm quyền trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước. Xét trong quá trình giải quyết công việc của các cơ quan hành chính nhà nước thì thủ tục hành chính là cách thức, trình tự mà các cơ quan hành chính nhà nước áp dụng để giải quyết các nhiệm vụ theo quy định của pháp luật. Trình tự này có thể từ dưới lên, từ cấp trên xuống mà cũng có những trình tự thực hiện song hành.
Nói như vậy có nghĩa là thủ tục hành chính được phân biệt với thủ tục lập pháp và thủ tục tố tụng tư pháp. Thủ tục lập pháp là trình tự, cách thức xây dựng Hiến pháp và ban hành Luật thuộc thẩm quyền của cơ quan lập pháp; thủ tục tố tụng tư pháp thuộc thẩm quyền của cơ quan tư pháp liên quan đến những hoạt động điều tra, truy tố, xét xử, định tội. Thứ ba, thủ tục hành chính rất đa dạng và phức tạp. Tính đa dạng phức tạp được quy định bởi hoạt động quản lý nhà nước, là hoạt động diễn ra ở hầu hết các lĩnh vực của đời sống xã hội và bộ máy hành chính bao gồm rất nhiều các cơ quan từ Trung ương đến địa phương, mỗi cơ quan đó trong việc thực hiện thẩm quyền của mình đều phải tuân thủ theo những thủ tục nhất định.
12 Hơn nữa, nền hành chính nhà nước của nước ta hiện nay đang chuyển từ nền hành chính cai trị sang nền hành chính phục vụ, làm dịch vụ cho xã hội; từ quản lý tập trung sang cơ chế thị trường làm cho hoạt động quản lý hành chính đa dạng và phong phú về hình thức, biện pháp. Do vậy, thủ tục hành chính hiện nay rất đa dạng, phong phú và tính phức tạp cũng tăng lên gấp bội. Thứ tư, thủ tục hành chính có tính năng động hơn so với các quy phạm nội dung của Luật hành chính, đòi hỏi phải thay đổi nhanh hơn để thích ứng và phù hợp với nhu cầu thực tế của đời sống xã hội. Đây chính là yếu tố cần nhận thức đúng đắn giúp cho các nhà ban hành các quy định thủ tục hành chính ban hành các quy định phù hợp với thực tế khách quan và tiến trình phát triển kinh tế - xã hội.
Vai trò của thủ tục hành chính TTHC đảm bảo cho các quy phạm vật chất Luật hành chính và quy phạm vật chất của một số ngành Luật khác được thực hiện trong thực tiễn. TTHC càng đơn giản, càng tạo thuận lợi cho việc giải quyết các công việc của cá nhân, cơ quan, tổ chức. Đảm bảo cho việc thi hành các quyết định được thống nhất và có thể kiểm tra được tính hợp pháp, hợp lý cũng như các hệ quả do việc thực hiện các quy định hành chính tạo ra. TTHC khi được xây dựng và vận dụng một cách hợp lý sẽ tạo khả năng sáng tạo trong việc thực hiện các quyết định quản lý đã được thông qua, đem lại hiệu quả thiết thực cho quản lý nhà nước.
TTHC liên quan đến quyền lợi của công dân do vậy khi được xây dựng và vận dụng tốt vào đời sống sẽ có ý nghĩa rất thiết thực, giảm sự phiền hà, củng cố được quan hệ giữa Nhà nước với Nhân dân. Các quy phạm TTHC cũng là một bộ phận của pháp luật về hành chính, nên việc xây dựng và thực hiện tốt các TTHC sẽ có ý nghĩa rất lớn đối với quá trình xây dựng và triển khai pháp luật. Đặc biệt trong giai đoạn hiện nay khi nước ta đang tiếp tục công cuộc cải cách nền hành chính Nhà nước và xây 13 dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam thì TTHC lại càng có vai trò quan trọng. Nhìn một cách tổng quát, TTHC có ý nghĩa như một chiếc cầu nối quan trọng giữa cơ quan nhà nước với nhân dân, với các tổ chức và cá nhân.
TTHC có khả năng làm bền chặt các mối quan hệ, làm cho nhà nước ta thực sự là nhà nước của dân, do dân và vì dân. Nhưng nếu xây dựng thiếu tính khoa học, áp dụng tùy tiện vào đời sống thì chính TTHC sẽ làm xa cách dân với nhà nước và hậu quả của nó là làm niềm tin của người dân với chính quyền tiếp tục bị giảm sút. TTHC trên một phương diện nhất định là sự biểu hiện trình độ văn hóa của tổ chức. Đây là văn hóa giao tiếp trong bộ máy nhà nước, văn hóa điều hành.
Nó cho thấy mức độ văn minh của một nền hành chính phát triển. Thủ tục hành chính là một bộ phận vô cùng quan trọng của thể chế hành chính nhà nước với vai trò thiết lập trật tự trong quản lý hành chính nhà nước trên các mặt, thủ tục hành chính là công cụ để cơ quan nhà nước sử dụng thực hiện chức năng quản lý của mình. Chính vì lẽ đó, cải cách TTHC sẽ không chỉ đơn thuần liên quan đến pháp luật, pháp chế xã hội chủ nghĩa mà còn liên quan đến sự phát triển chung của đất nước về các mặt chính trị, văn hóa, giáo dục và sự mở rộng giao lưu giữa nước ta với các nước khác trong khu vực và trên thế giới. Cải cách thủ tục hành chính Cải cách thủ tục hành chính là một quá trình nhằm khắc phục những hạn chế của hệ thống thủ tục hiện hành theo hướng đơn giản hóa, minh bạch hóa, công khai hóa, tạo ra sự chuyển biến căn bản trong quan hệ giải quyết công việc giữa các cơ quan hành chính nhà nước với tổ chức, công dân.