Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ THỦ TỤC HÀNH CHÍNH VÀ THỰC HIỆN THỦ TỤC HÀNH CHÍNH TRONG LĨNH VỰC ĐẤT ĐAI 1. Thủ tục hành chính trong lĩnh vực đất đai 1. Khái niệm Theo nhiều nhà ngôn ngữ học, “thủ tục là cách thức tiến hành công việc theo một trình tự hay một luật lệ đã quen”1, còn “thủ tục hành chính là cách thức tiến hành một công việc với nội dung và trình tự nhất định theo quy định của cơ quan nhà nước”2. Trong hoạt động quản lý nhà nước, TTHC được quy định là “trình tự, cách thức thực hiện, hồ sơ và yêu cầu, điều kiện do cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền quy định để giải quyết một công việc cụ thể liên quan đến cá nhân, tổ chức”3.
Trên phương diện khoa học luật, khoa học hành chính, nhiều nhà nghiên cứu4 xác định TTHC là một bộ phận chế định của Luật hành chính, nói cách khác, TTHC là một loại hình quy phạm mang tính công cụ để giúp các cơ quan Nhà nước có điều kiện thực hiện chức năng của mình. Nếu không có các quy định bắt buộc về TTHC, sẽ không có những căn cứ pháp lý để thực hiện các hoạt động công vụ và giao dịch hành chính, gây cản trở một phần hoặc ngưng trệ hoàn toàn hoạt động của bộ máy hành chính nhà nước. Cho nên, TTHC được đặt ra để các cơ quan nhà nước có thể thực hiện mọi hình thức hoạt động cần thiết của mình trong đó bao gồm cả trình 1 Từ điển từ ngữ và hán việt, nhà xuất bản thành phố Hồ Chí Minh. 2 Đại từ điển tiếng việt của nhà xuất bản Văn hóa thông tin năm 1998.
3 Nghị định số 63/2010/NĐ-CP ngày 08 tháng 6 năm 2010 của Chính phủ về kiểm soát thủ tục hành chính 4 Xem một số tài liệu: - Mai Hữu Khuê, Bùi Văn Nhơn (1999), Một số vấn đề về cải cách thủ tục hành chính, Nxb. Chính trị Quốc gia. - Nguyễn Văn Thâm, Võ Kim Sơn (2002), Thủ tục hành chính - Lý luận và thực tiễn, Nxb. Chính trị Quốc gia.
12 tự thành lập các công sở, bổ nhiệm, bãi nhiệm, điều động công chức, viên chức, trình tự lập quy, áp dụng quy phạm để đảm bảo các quyền của chủ thể và xử lý vi phạm, trình tự điều hành, tổ chức các hoạt động tác nghiệp hành chính. Có thể nhận thấy điểm chung trong cách tiếp cận của các nhà khoa học, nhà quản lý nêu trên khi bàn về TTHC, theo đó: TTHC là các quy tắc phải tuân thủ theo trong quá trình ra các quyết định hành chính của các cơ quan quản lý nhà nước; TTHC do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành dưới dạng quy phạm pháp luật để thực thi Hiến pháp và pháp luật cũng như thực hiện chức năng quản lý của nhà nước và hoàn thiện nhiệm vụ của mình, đồng thời các cơ quan nhà nước có trách nhiệm thực thi các thủ tục đó để bảo đảm tính công bằng, nghiêm minh trong xã hội khi thực thi pháp luật. Các nhà khoa học, nhà quản lý cũng đã chỉ rõ TTHC vừa là công cụ thực hiện chức năng quản lý nhà nước của cơ quan nhà nước, vừa là điều kiện để công dân, các tổ chức thực hiện quyền và nghĩa vụ đối với nhà nước. TTHC rất đa dạng và phong phú.
Tính đa dạng, phức tạp đó được quy định bởi hoạt động quản lý nhà nước, là hoạt động diễn ra ở hầu hết các lĩnh vực của đời sống xã hội và bộ máy hành chính bao gồm rất nhiều các cơ quan từ trung ương đến địa phương, mỗi cơ quan đó trong việc thực hiện thẩm quyền của mình đều phải tuân thủ theo những thủ tục nhất định. Mỗi TTHC tương ứng với một hoạt động quản lý hành chính nhà nước cụ thể. TTHC về đất đai được quy định nhằm đảm bảo có một thiết chế để Nhà nước thực hiện việc quản lý đất đai như giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất, cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, …Qua đó, người sử dụng đất được thực hiện các quyền và nghĩa vụ trong quá trình sử dụng đất như đăng ký đất đai, tài sản gắn liền với đất; 13 được cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất; chuyển quyền sử dụng đất như: chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, thừa kế, thế chấp, góp vốn bằng quyền sử dụng đất, tặng cho quyền sử dụng đất; v.v… Trong đề tài luận văn của mình, học viên bày tỏ sự ủng hộ với các quan niệm của các nhà khoa học và nhà quản lý trên đây khi đề cập đến TTHC. Trên cơ sở đó, khái niệm TTHC trong lĩnh vực đất đai được học viên diễn đạt lại theo những nội dung như sau: TTHC trong lĩnh vực đất đai là một quy phạm pháp luật quy định về trình tự, về thời gian, về không gian khi thực hiện một thẩm quyền nhất định của cơ quan nhà nước, là cách thức giải quyết công việc của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong mối quan hệ nội bộ của các cơ quan nhà nước và giữa các cơ quan nhà nước với các tổ chức, cá nhân công dân nhằm đảm bảo thực hiện chức năng quản lý đất đai của cơ quan nhà nước và tạo điều kiện công dân, các tổ chức thực hiện quyền và nghĩa vụ đối với nhà nước.
Theo quy định tại khoản 1 Điều 195 Luật đất đai 2013, TTHC về đất đai bao gồm 7 nhóm thủ tục sau: (1) Thủ tục thu hồi đất, giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất; (2) Thủ tục đăng ký đất đai, tài sản gắn liền với đất, cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất; (3) Thủ tục cấp đổi, cấp lại, đính chính, thu hồi Giấy chứng nhận, Giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở, Giấy chứng nhận quyền sở hữu công trình xây dựng; (4) Thủ tục thực hiện các quyền của người sử dụng đất; (5) Thủ tục cưỡng chế thực hiện quyết định kiểm đếm bắt buộc, cưỡng chế thi hành quyết định thu hồi đất; 14 (6) Thủ tục hòa giải tranh chấp đất đai, thủ tục giải quyết tranh chấp đất đai tại cơ quan hành chính; (7) Thủ tục xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai. Đặc điểm của thủ tục hành chính trong lĩnh vực đất đai TTHC là một trong các hình thức thủ tục pháp lý, là thủ tục lập pháp, thủ tục hành pháp và thủ tục tư pháp. Cũng như mọi hiện tượng có tính chất thủ tục khác, cụ thể là các hình thức thủ tục tố tụng dân sự, tố tụng hình sự, tố tụng hành chính, TTHC trong lĩnh vực đất đai có các đặc điểm chung cơ bản: Là hình thức của các quy phạm vật chất phát sinh từ quy phạm về đất đai nhưng lại là phương tiện đảm bảo thực hiện quy phạm về đất đai. Tuy nhiên, bản thân TTHC trong lĩnh vực đất đai là loại thủ tục riêng, có đặc điểm riêng, chứng tỏ nó là một hiện tượng pháp lý có tính chất độc lập tương đối, đó là các đặc điểm sau: - Một là, TTHC trong lĩnh vực đất đai được điều chỉnh bằng các quy phạm TTHC.
Mọi hoạt động quản lý hành chính nhà nước về đất đai phải được trật tự hóa, nghĩa là phải tiến hành theo những thủ tục nhất định, nhưng không có nghĩa là đều phải được điều chỉnh bởi quy phạm TTHC, mà còn có hoạt động tổ chức tác nghiệp cụ thể trong nội bộ tổ chức nhà nước do các quy định nội bộ điều chỉnh. Hoạt động quản lý chủ yếu là hoạt động áp dụng pháp luật liên quan chủ yếu đến việc xác định tình trạng thực tế của vụ việc, lựa chọn quy phạm pháp luật tương ứng và ra quyết định về vụ việc đó. Các hành vi áp dụng pháp luật này được tiến hành theo những TTHC nhất định. Như vậy, nếu thiếu các quy định về TTHC cần thiết thì quyền và nghĩa vụ của các bên tham gia trong hoạt động quản lý sẽ không được đảm bảo thực hiện.
TTHC trong lĩnh vực đất đai là một nhân tố bảo đảm cho sự hoạt động chặt chẽ, thuận lợi và đúng chức năng quản lý của cơ quan nhà nước, vì nó là những chuẩn mực hành vi cho công dân và công 15 chức nhà nước để họ tuân theo và thực hiện nghĩa vụ của mình đối với Nhà nước trong lĩnh vực đất đai. Dựa vào các TTHC, các công việc hành chính trong quản lý đất đai sẽ được xử lý và đạt được những hiệu quả pháp luật đúng như dự định. - Hai là, TTHC trong lĩnh vực đất đai là tổng thể các hoạt động diễn ra theo trình tự, được thực hiện bởi cơ quan nhà nước, công chức nhà nước nhằm giải quyết các công việc của nhà nước và các công việc liên quan đến quyền, nhiệm vụ pháp lý của công dân trong lĩnh vực đất đai. Nói cách khác sự đa dạng và phong phú của TTHC được quy định bởi hoạt động quản lý nhà nước diễn ra ở hầu hết các khía cạnh của hoạt động quản lý đất đai.
Mặt khác, bộ máy nhà nước bao gồm rất nhiều các cơ quan từ trung ương đến địa phương, mỗi cơ quan trong đó thực hiện thẩm quyền của mình đều phải tuân theo những thủ tục nhất định. Trong điều kiện hiện nay, TTHC ở nước ta phong phú, đa dạng và phức tạp bởi nền hành chính nhà nước hiện nay đang chuyển từ hành chính cai quản (hành chính đơn thuần) sang hành chính phục vụ, từ quản lý tập trung sang quản lý theo cơ chế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa đồng thời xu hướng hợp tác quốc tế, làm cho các TTHC trong lĩnh vực đất đai cần phải tính đến yếu tố nước ngoài. - Ba là, TTHC trong lĩnh vực đất đai diễn ra theo trật tự các bước nhất định, là trình tự thực hiện thẩm quyền trong quản lý hành chính nhà nước về đất đai: Lĩnh vực chấp hành, điều hành, nghĩa là các TTHC được phân biệt với thủ tục tư pháp, thủ tục tố tụng tại tòa án. Các TTHC trong lĩnh vực đất đai được ban hành trong các văn bản luật và dưới luật do đó có tính pháp quy rất cao; đồng thời, còn được hiểu là các thủ tục một chiều, người dân, tổ chức có quyền và nghĩa vụ phải tuân thủ và chỉ khi đáp ứng đầy đủ những yêu cầu, văn bản, giấy tờ cần thiết theo các quy định của 16 pháp luật thì người dân, tổ chức mới có quyền yêu cầu các cơ quan có thẩm quyền thực hiện, giải quyết thủ tục của mình.