CHƯƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ THANH TRA, GIÁM SÁT NGÂN HÀNG 1. Một số vấn đề về Ngân hàng, hoạt động Ngân hàng và Thanh tra giám sát Ngân hàng. Sự hình thành và phát triển của hệ thống ngân hàng trong nền kinh tế thị trường.1 Ngân hàng thương mại và vai trò của nó đối với nền kinh tế. a/ Khái niệm: Ngân hàng thương mại là một tổ chức tài chính trung gian.
Nghiệp vụ quan trọng của nó là đảm nhận việc tập trung và phân phối lại vốn tiền tệ theo nguyên tắc hoàn trả trong nền kinh tế quốc dân. Cũng có thể nói cụ thể hơn, Ngân hàng thương mại là một tổ chức tài chính trung gian giữa tiết kiệm và đầu tư để sản xuất kinh doanh hoặc thực hiện những mục đích khác. Ngân hàng là một sản phẩm tất yếu của nền kinh tế thị trường, nó xuất hiện rất sớm trong lịch sử nhân loại. Trải qua nhiều giai đoạn phát triển trong thời kỳ trung cổ, thời cận đại và hiện đại, ngày nay ở hầu hết các quốc gia, không chỉ có các ngân hàng thương mại, mà còn nhiều loại hình hoạt động tương tự các ngân hàng: các công ty tài chính, các công ty tài chính- chứng khoán, các quỹ đầu tư, các quỹ tiết kiệm, các hợp tác xã và quỹ tín dụng nhân dân.
Chúng đều là những trung gian tài chính có vai trò quan trọng trong nền kinh tế quốc dân. b/ Vị trí của ngân hàng trong nền kinh tế thị trường: - Nếu xét tổng thể thị trưởng tài chính, thì ngân hàng là một khâu quan trọng trong hệ thống tài chính - tiền tệ của mỗi quốc gia. - Hoạt động của ngân hàng liên quan hầu hết các hoạt động kinh tế xã hội của đất nước.2 Vai trò và chức năng của Ngân hàng Nhà nước Việt Nam. a/ Là Ngân hàng của Nhà nước, thể hiện: - Tài sản của Ngân hàng trung ương là tài sản của Nhà nước.
- Làm chức năng quản lý Nhà nước về tiền tệ, tín dụng, thanh toán, ngoại hối và ngân hàng. - Đại diện cho chính phủ tại các tổ chức tài chính, tiền tệ, tín dụng ngân hàng quốc tế b/ Là ngân hàng phát hành, thể hiện ở việc độc quyền phát hành tiền, hoạch định và thực thi chính sách tiền tệ, giữ vững ổn định nền tiền tệ quốc gia. c/ Là ngân hàng của các ngân hàng, thể hiện: - Mở tài khoản tiền gửi và bảo quản dự trữ tiền tệ cho các ngân hàng và tổ chức tín dụng. - Tái cấp vốn cho các ngân hàng và tổ chức tín dụng.
- Là trung tâm thanh toán trong cả nước. d/ Thực hiện quản lý tiền tệ, tín dụng đối với các ngân hàng và tổ chức tín dụng bằng pháp luật và các công cụ chính sách tiền tệ, đó là xem xét cấp giấy phép hoạt động cho các tổ chức tín dụng, hoạch định chính sách lãi suất, kiểm soát tín dụng thông qua cung ứng tiền tệ trong nền kinh tế. e/ Thực hiện việc thanh tra, giám sát hoạt động của các ngân hàng và tổ chức tín dụng nhằm kiểm soát việc thực hiện các quy chế đã ban hành, giúp cho chúng ổn định trong hoạt động và giữ lòng tin với người gửi tiền. Trong quá trình thanh tra và giám sát, có quyền đình chỉ hoặc giải thể đối vớ i các ngân hàng và tổ chức tín dụng trong trường hợp các đơn vị này vi phạm nghiêm trọng luật và quy chế của Ngân hàng trung ương, hoặc mất hoàn toàn khả năng thanh toán.2 Hoạt động Thanh tra giám sát Ngân hàng 1.
Một số lý luận về Thanh tra giám sát Ngân hàng 5 Điều 51 Luật Ngân hàng Nhà nước Việt Nam năm 2010 có ghi “Thanh tra, giám sát ngân hàng được thực hiện theo nguyên tắc thanh tra, giám sát toàn bộ hoạt động của tổ chức tín dụng”. Theo khuyến cáo của Ủy ban BASEL, các cơ quan giám sát ngân hàng ở các quốc gia cần thiết áp dụng 25 nguyên tắc cơ bản về giám sát ngân hàng có hiệu quả trong hoạt động của mình. Theo đó: “Một nội dung quan trọng của hoạt động thanh tra giám sát là thanh tra, giám sát viên giám sát các tập đoàn ngân hàng trên cơ sở hợp nhất,.Như vậy, thông lệ quốc tế đưa ra thuật ngữ về giám sát hợp nhất (giám sát được hiểu gồm cả hoạt động thanh tra và hoạt động giám sát). > về giám sát hợp nhất Trên thế giới có ba loại nhóm tập đoàn: Thứ nhất, nhóm hỗn hợp bao gồm cả hoạt động tài chính và các hoạt động phi tài chính.
Thứ hai, nhóm tài chính, đây là phân nhóm bao gồm tất cả các hoạt động tài chính của nhóm hỗn hợp đã được tổ chức lại. Thứ ba, nhóm tài chính thuần túy bao gồm một số hoạt động tài chính (ngân hàng, chứng khoán, bảo hiểm). Việc giám sát hợp nhất nhóm tập đoàn nào, mức độ giám sát, liên quan đến thể chế của quốc gia đó, nhưng tập trung trọng tâm nhất vẫn là việc giám sát đối với nhóm thứ ba. Có ba cách tiếp cận trong giám sát nhóm tài chính thuần túy: (i) Phương pháp tiếp cận thể chế lệ thuộc vào hình thức pháp lý của nhóm công ty; (ii) Phương pháp tiếp cận chức năng, theo đó, mỗi hoạt động kinh doanh của công ty có thể chịu sự giám sát của một cơ quan riêng biệt; (iii) Phương pháp tiếp cận tổng hợp, theo đó, một cơ quan giám sát duy nhất sẽ chịu trách nhiệm giám sát toàn bộ hoạt động của nhóm tài chính thuần túy.
Với cách tiếp cận trên, có thể phân loại hệ thống giám sát tài chính theo ba loại: 6 Thứ nhất, hệ thống giám sát tài chính hợp nhất, theo đó, chức năng giám sát các lĩnh vực ngân hàng, chứng khoán, bảo hiểm được tập trung vào một cơ quan giám sát duy nhất. Thứ hai, hệ thống giám sát tài chính bán hợp nhất, theo đó, có cơ quan giám sát một hoặc hai trong ba lĩnh vực ngân hàng, chứng khoán, bảo hiểm. Thứ ba, hệ thống giám sát tài chính độc lập để mỗi lĩnh vực có một cơ quan giám sát riêng rẽ. Mỗi mô hình giám sát có những ưu, nhược điểm khác nhau và việc áp dụng mô hình nào liên quan đến nhiều yếu tố về sự phát triển của thị tường tài chính, yếu tố truyền thống, vấn đề thể chế nhà nước, năng lực quản lý.
Trong phạm vi bài luận này, tôi không bàn đến việc Việt Nam nên giám sát theo mô hình nào mà đi sâu vào việc làm thế nào để thực hiện đúng Luật Ngân hàng Nhà nước. > về giám sát toàn bộ Theo quy định của pháp luật hiện hành, ở Việt Nam có ba cơ quan thanh tra nhóm tài chính thuần túy (hình thức giám sát tài chính độc lập): (i) Cơ quan Thanh tra, giám sát ngân hàng thực hiện giám sát lĩnh vực ngân hàng; (ii) Thanh tra Bộ Tài chính thanh tra lĩnh vực bảo hiểm; (iii) Thanh tra của Ủy ban Chứng khoán Nhà nước thanh tra lĩnh vực chứng khoán. Với quy định trên, mặc dù một ngân hàng thương mại có các công ty con hoạt động trong lĩnh vực bảo hiểm, chứng khoán. nhưng Cơ quan Thanh tra, giám sát ngân hàng không có quyền tiến hành giám sát hợp nhất đối với ngân hàng đó.
Theo truyền thống, việc thanh tra, giám sát các tổ chức tín dụng cổ phần và TCTD nhà nước của Ngân hàng Nhà nước đang được phân công như sau: - Thanh tra Ngân hàng Trung ương thực hiện thanh tra, giám sát đối với hội sở chính, sở giao dịch của các TCTD nhà nước và tổng hợp chung cả hệ thống; 7 - Chi nhánh NHNN tỉnh, thành phố thực hiện thanh tra TCTD cổ phần và các chi nhánh của TCTD đóng trên địa bàn. Đánh giá nhược điểm của cách phân công này, “Đề án cải cách tổ chức và hoạt động thanh tra ngân hàng” có nêu: “Với mô hình tổ chức phân tán, việc phân cấp, uỷ quyền các NHNN chi nhánh thực hiện thanh tra, giám sát các TCTD trên địa bàn quản lý dân đến những khó khăn trong thanh tra toàn diện TCTD và triển khai thanh tra, giám sát trên cơ sở rủi ro: Hầu hết các ngân hàng thương mại hoạt động trên phạm vi toàn quốc với mạng lưới chi nhánh rộng khắp và đang có xu hướng tập trung hoá điều hành kinh doanh và quản trị rủi ro. Vì vậy, mô hình tổ chức bộ máy, phương pháp chỉ đạo và cơ chế thực thi thanh tra, giám sát hiện nay không phù hợp; việc thanh tra định kỳ các chi nhánh của TCTD chưa đem lại hiệu quả cao và chưa phù hợp với yêu cầu thanh tra, giám sát dựa trên cơ sở rủi ro (chủ yếu tập trung ở hội sở chính của TCTD). Mặt khác, Thanh tra NHNN gặp nhiều khó khăn trong việc tổ chức, chỉ đạo, điều phối hoạt động thanh tra, giám sát của Thanh tra chi nhánh ”.
Theo pháp luật, NHNN không được giám sát hợp nhất và để thực hiện việc “Kết hợp thanh tra, giám sát việc chấp hành chính sách, pháp luật về tiền tệ và ngân hàng với thanh tra, giám sát rủi ro trong hoạt động của đối tượng thanh tra, giám sát ngân hàng” theo Điều 51 Luật NHNN, NHNN cũng không thể thực hiện giám sát theo cách cũ mà phải tiến hành trên nguyên tắc thanh tra, giám sát toàn bộ hoạt động của TCTD. Như vậy, có thể hiểu để tiến tới thực hiện đầy đủ thông lệ quốc tế về giám sát hợp nhất, NHNN phải từng bước thực hiện việc kết hợp thanh tra tuân thủ với thanh tra trên cơ sở rủi ro (nội dung này sẽ được trình bày trong một bài viết khác) trên nguyên tắc thanh tra, giám sát toàn bộ. Theo đó, hoạt động thanh tra, giám sát ngân hàng phải giám sát tập trung thống nhất đối với toàn bộ hoạt động của một TCTD gồm hội sở chính, các chi nhánh, các công 8 ty con có hoạt động ngân hàng. Và để quan sát được đầy đủ hoạt động của một tập đoàn tài chính, qua đó, giám sát an toàn tập đoàn, an toàn cả hệ thống tài chính quốc gia, Cơ quan Thanh tra, giám sát ngân hàng phải phối hợp với các cơ quan giám sát liên quan thực hiện tốt Điều 60 Luật NHNN trong việc giám sát các công ty con, công ty liên kết của TCTD hoạt động trong lĩnh vực tài chính, ngân hàng.
Các nguyên tắc cơ bản giám sát Ngân hàng có hiệu quả của Ủy ban Basel Uũ ban GÝam sit ng©n hμng Basel lμ Uũ ban bao gảm còc c— quan giòm sit ng©n hμng ®-ĩc thμnh lEp bêi còc thèng ®èc NHTW cna nhãm còc n-íc G-10 n"m 1975.