Chương 1: Cơ sở lý luận về thẩm tra, xác minh trong hoạt động thanh tra; Chương 2: Thực trạng thẩm tra, xác minh trong hoạt động thanh tra từ thực tiễn Thanh tra tỉnh Thái Nguyên; Chương 3: Định hƣớng và giải pháp nâng cao hiệu quả thẩm tra, xác minh trong hoạt động thanh tra. 6 Luan van Chƣơng 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ THẨM TRA, XÁC MINH TRONG HOẠT ĐỘNG THANH TRA 1. Quan niệm về hoạt động thanh tra và thẩm tra, xác minh trong hoạt động thanh tra 1. Quan niệm chung về hoạt động thanh tra Có nhiều quan niệm khác nhau về Thanh tra, theo từ điển tiếng Việt thì “thanh tra” đƣợc hiểu là “kiểm soát, xem xét tại chỗ việc làm của địa phƣơng, cơ quan, xí nghiệp”; Theo Từ điển pháp luật Anh – Việt, thanh tra là “sự kiểm soát, kiểm kê đối với đối tƣợng bị thanh tra”; Theo Từ điển Luật học, thanh tra “là sự tác động của chủ thể đến đối tƣợng đã và đang thực hiện thẩm quyền đƣợc giao nhằm đạt đƣợc mục đích nhất định”.
Thuật ngữ “Thanh tra” hiểu một cách chung nhất là việc xem xét tại chỗ các hoạt động của đối tƣợng thanh tra nhằm xác minh và xử lý đối với những vi phạm của đối tƣợng này. Với vai trò là công cụ của quản lý nhà nƣớc, mục đích chính của thanh tra là tham mƣu cho chủ thể quản lý nhà nƣớc kiểm soát việc chấp hành pháp luật của đối tƣợng quản lý (đối tƣợng quản lý cũng chính là đối tƣợng của thanh tra). Ngoài việc phát hiện ra những sai phạm để xử lý thông qua công tác thanh tra, chủ thể quản lý nhà nƣớc còn kịp thời điều chỉnh, khắc phục hoàn thiện cơ chế quản lý, chính sách, pháp luật. Do đó, thanh tra là một chức năng thiết yếu của hoạt động quản lý nhà nƣớc, là một giai đoạn của chu trình quản lý, là công cụ hữu hiệu cho cơ quan quản lý nhà nƣớc quản lý tất cả các mặt đời sống xã hội, ở đâu có quản lý nhà nƣớc thì ở đó cần hoạt động thanh tra, quản lý nhà nƣớc sẽ không đạt hiệu quả nếu tách biệt với hoạt động thanh tra.
Hiện nay, theo Khoản 1 điều 3 Luật Thanh tra 2010: “Thanh tra nhà nƣớc là hoạt động xem xét, đánh giá, xử lý trình tự, thủ tục do pháp luật quy định của cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền đối với việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ quyền hạn của cơ quan, tổ chức, cá nhân”. Theo quy định của Luật Thanh tra 2010, có 2 loại hình hoạt động thanh tra, đó là thanh tra hành chính và 7 Luan van thanh tra chuyên ngành. Thanh tra hành chính là hoạt động thanh tra của cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trực thuộc trong việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, quyền hạn đƣợc giao. Thanh tra chuyên ngành là hoạt động thanh tra của cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền theo ngành, lĩnh vực đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc chấp hành pháp luật chuyên ngành, quy định về chuyên môn – kỹ thuật, quy tắc quản lý thuộc ngành, lĩnh vực đó.
Quy định trên đây trong Luật Thanh tra năm 2010 là quy định về “Thanh tra nhà nƣớc”, từ góc độ hoạt động thanh tra là hoạt động của cơ quan thanh tra thì hoạt động thanh tra bao gồm: - Thứ nhất, tiến hành các cuộc thanh tra kinh tế xã hội. - Thứ hai, thực hiện nhiệm vụ trong quá trình giải quyết khiếu nại. - Thứ ba, thực hiện nhiệm vụ trong quá trình giải quyết tố cáo. Sở dĩ quan niệm hoạt động thanh tra bao gồm cả việc thực hiện nhiệm vụ giải quyết khiếu nại, tố cáo vì thực tế trong các cơ quan thanh tra cũng tiến hành các cuộc thanh tra giải quyết khiếu nại, tố cáo.
Trong các cuộc thanh tra đó, các chủ thể có thẩm quyền phải tiến hành các hoạt động thẩm tra, xác minh theo quy định của pháp luật về khiếu nại, tố cáo. Đặc điểm của hoạt động thanh tra: Thứ nhất, hoạt động thanh tra của cơ quan thanh tra là hoạt động mang tính quyền lực nhà nƣớc: Trong lĩnh vực hành pháp, chủ thể tiến hành hoạt động thanh tra luôn là các cơ quan nhà nƣớc đƣợc trao quyền lực nhà nƣớc; có quyền ra quyết định bắt buộc thực hiện đối với đối tƣợng thanh tra; có quyền kiến nghị cấp có thẩm quyền giải quyết các vấn đề liên quan đến nội dung thanh tra, đề nghị truy cứu trách nhiệm pháp lý đối với những ngƣời vi phạm pháp luật; trong những trƣờng hợp cần thiết và đƣợc pháp luật quy định, trực tiếp áp dụng các biện pháp cƣỡng chế (thu hồi, hủy hàng giả, hàng nhái, băng đĩa lậu…). Thứ hai, hoạt động thanh tra của cơ quan thanh tra phải bảo đảm tính khách quan: Hoạt động thanh tra luôn đòi hỏi phải xem xét, đánh giá một cách 8 Luan van khách quan việc thực hiện chính sách pháp luật, nhiệm vụ, kế hoạch nhà nƣớc của các cơ quan, tổ chức, cá nhân, các tài liệu, chứng cứ thu thập đƣợc nhằm đƣa ra kết luận đúng, sai, đánh giá ƣu, khuyết điểm, phát huy nhân tố tích cực, phòng ngừa và xử lý vi phạm, góp phần bảo vệ lợi ích của nhà nƣớc, xã hội, các quyền và lợi ích hợp pháp của công dân. Hoạt động thanh tra dựa trên cơ sở pháp luật và đều tuân thủ pháp luật.
Thanh tra phải chịu trách nhiệm trƣớc pháp luật về hành vi và quyết định của mình. Thứ ba, hoạt động thanh tra của cơ quan thanh tra phải bảo đảm tính độc lập tƣơng đối: Thanh tra có bộ máy riêng, có nhiệm vụ, quyền hạn theo quy định của pháp luật thanh tra, thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn theo quy định của pháp luật. Thứ tư, thanh tra luôn gắn với quản lý nhà nƣớc: Thanh tra là một giai đoạn của chu trình quản lý, nhằm phát hiện những sở hở trong cơ chế quản lý, sơ hở trong chính sách, pháp luật để kiến nghị với cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền các biện pháp để khắc phục; nhằm phòng ngừa, phát hiện và xử lý hành vi vi phạm pháp luật giúp các cơ quan, tổ chức, cá nhân thực hiện đúng các quy định của pháp luật; phát huy nhân tố tích cực góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nƣớc; bảo vệ lợi ích nhà nƣớc, quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, các nhân. Quan niệm về thẩm tra, xác minh trong hoạt động thanh tra Thẩm tra là “điều tra, xem xét lại có đúng, có chính xác không một vấn đề, một sự việc nào đó” (Từ điển Tiếng Việt, Nxb Đà Nẵng, 2000, trang 922).
Xác minh là “làm cho rõ sự thật qua thực tế và chứng cứ cụ thể” (Từ điển Tiếng Việt, Nxb Đà Nẵng, 2000, trang 1140). Thẩm tra, xác minh trong hoạt động của cơ quan thanh tra gắn liền với hoạt động cụ thể, chủ yếu là thẩm tra, xác minh các loại thông tin, tài liệu. Tài liệu ở đây đƣợc hiểu một cách chung nhất là những vật mang tin đƣợc hình thành trong quá trình hoạt động của cơ quan, tổ chức, cá nhân, bao gồm: Văn bản, dự án, bản vẽ thiết kế, bản đồ, công trình nghiên cứu, sổ sách, biểu 9 Luan van thống kê, âm bản, dƣơng bản phim, ảnh, vi phim; tài liệu điện tử; bản thảo tác phẩm văn học, nghệ thuật; sổ công tác, nhật ký, hồi kỳ, bút tích, tài liệu viết tay; tranh vẽ hoặc in; ấn phẩm và vật mang tin khác. Hoạt động thẩm tra thông tin, tài liệu có thể coi là quá trình tìm hiểu, xem xét lại tài liệu để xác định tính chính xác và hợp pháp của thông tin, tài liệu với những hoạt động cụ thể nhƣ sau: - Nghiên cứu, phân tích từng tài liệu, xem xét nó có phù hợp với thực tế không; - So sánh đối chiếu các tài liệu xem có phù hợp nội dung, vụ việc cần giải quyết không, nếu mâu thuẫn thì do đâu; - Sàng lọc, loại bỏ những thông tin, tài liệu không liên quan và tìm những thông tin, tài liệu mới làm sáng tỏ những thông tin, tài liệu đã thu thập đƣợc; - Xác định nguồn thông tin, tài liệu.
Thẩm tra trong thanh tra mà cụ thể là thẩm tra thông tin, tài liệu là hoạt động do các chủ thể có thẩm quyền trong cơ quan thanh tra tiến hành để kiểm tra lại tính xác thực của thông tin, tài liệu đã thu đƣợc nhằm loại bỏ những tài liệu giả hoặc không cần thiết cho việc kết luận các nội dung của cuộc thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo. Để tiến hành công việc này, cán bộ thanh tra phải có linh cảm, phân tích các hiện tƣợng một cách có hệ thống để phát hiện ra các sai phạm trong hoạt động đƣợc phản ánh trong những tài liệu đã thu thập đƣợc, đôi khi phải hết sức nhạy bén để phát hiện những điểm bất hợp lý (nhƣ các trƣờng hợp lập ra các chứng từ, hoá đơn, hợp đồng giả, hạch toán lắt léo, phân bổ chi phí sai nguyên tắc…) trên cơ sở đó chọn ra tài liệu điển hình nhất. Xác minh trong hoạt động thanh tra mà cụ thể là xác minh thông tin, tài liệu là làm sáng tỏ những nghi vấn về tính khách quan, liên quan và hợp pháp của thông tin, tài liệu. Đó là quá trình tìm hiểu, thu thập, kiểm tra các thông tin, tài liệu, thông tin, tài liệu từ những sự việc, hiện tƣợng xảy ra trong thực tế cuộc sống bằng những cách khác nhau để làm sáng tỏ sự thật khách quan.
Trong hoạt động thanh tra, xác minh là một biện pháp nghiệp vụ, đƣợc thực hiện nhằm mục 10 Luan van đích thu thập các thông tin, tài liệu có liên quan đến nội dung thanh tra, làm cơ sở cho việc phân tích, đánh giá và kết luận về một hoặc một số vấn đề phục vụ cho cuộc thanh tra. Sự phân biệt các khái niệm trên chỉ là tƣơng đối, bởi quá trình thu thập hoặc thẩm tra tài liệu thực chất là quá trình xác minh tài liệu và ngƣợc lại, quá trình xác minh tài liệu để làm rõ vụ việc thực chất là quá trình thu thập, thẩm tra tài liệu. Thẩm tra, xác minh tài liệu trong hoạt động thanh tra là hai khái niệm khác nhau nhƣng có liên hệ qua lại biện chứng với nhau; do vậy, khi nói đến một khái niệm ngƣời ta thƣờng nhắc đến cả cụm từ là: Thẩm tra, xác minh tài liệu trong hoạt động thanh tra.