Tổng quan nghiên cứu

Thực trạng các dự án đầu tư công quy mô lớn hoạt động kém hiệu quả và gây thất thoát nguồn lực ngân sách là thách thức nghiêm trọng đối với nền kinh tế Việt Nam. Điển hình như dự án Cảng trung chuyển quốc tế Vân Phong tại tỉnh Khánh Hòa được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt chủ trương đầu tư tại Quyết định 51/2005/QĐ-TTg vào tháng 3 năm 2005. Dự án ban đầu được giao cho Tổng công ty Hàng hải Việt Nam với tổng mức đầu tư 6.178 tỷ đồng cho hai bến khởi động tiếp nhận tàu 9.000 TEU, sau đó điều chỉnh quy mô tiếp nhận tàu 12.000 TEU đẩy tổng vốn dự toán lên hơn 9.000 tỷ đồng. Tuy nhiên, dự án đã phải chính thức dừng thi công vào tháng 12 năm 2009 do thiếu hụt nguồn vốn và thiết kế bất khả thi, kéo theo khoản bồi thường vi phạm hợp đồng lên tới 65,26 tỷ đồng cùng 781 triệu đồng phí trọng tài quốc tế.

Nghiên cứu này được thực hiện nhằm giải quyết vấn đề cốt lõi: Đánh giá nhu cầu sơ khởi thực tế của cảng Vân Phong trong bối cảnh hệ thống cảng biển Việt Nam đang dư thừa công suất nghiêm trọng sau giai đoạn 2008, khi cảng Cát Lái vận hành ở mức 87% nhưng cụm cảng Cái Mép chỉ đạt 8% đến 23% công suất. Mục tiêu cụ thể là kiểm chứng tính xác thực của dự báo 4,5 triệu TEU mỗi năm trong báo cáo quy hoạch do đơn vị tư vấn thiết kế lập năm 2005, đồng thời rút ra bài học kinh nghiệm sâu sắc cho quy trình thẩm định các dự án công. Phạm vi nghiên cứu bao quát toàn bộ lượng hàng xuất nhập khẩu của Việt Nam trong tổng kim ngạch 365 tỷ USD năm 2014 và lượng hàng trung chuyển tiềm năng từ 8 quốc gia Đông Nam Á gắn với 3 tuyến hải trình quốc tế huyết mạch qua Biển Đông. Ý nghĩa của luận văn là cung cấp cơ sở khoa học độc lập, giúp cơ quan quản lý ngăn chặn rủi ro đầu tư lãng phí hàng nghìn tỷ đồng ngân sách.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Nghiên cứu vận dụng lý thuyết thẩm định nhu cầu sơ khởi của Jenkins và Harberger (1995) kết hợp với quy trình thẩm định dự án công hai bước theo mô hình của Stojmirovic và Chu (2011). Theo đó, đánh giá nhu cầu sơ khởi là bước sàng lọc bắt buộc tại giai đoạn tiền khả thi nhằm quyết định dự án có đủ điều kiện bước vào giai đoạn nghiên cứu khả thi hay phải dừng lại ngay lập tức để tránh lãng phí chi phí chuẩn bị đầu tư.

Bên cạnh đó, đề tài tích hợp mô hình phân tích thứ bậc AHP trong việc lựa chọn cảng trung chuyển của Lirn, Thanopoulou, Beynon và Beresford (2004). Mô hình chỉ rõ quyết định của các hãng tàu container quốc tế chịu sự chi phối bởi ba nhóm yếu tố chính: chi phí tại cảng chiếm trọng số cao nhất với 38,12%, chi phí vận tải chiếm 35,12%, và dịch vụ hậu cần cùng chính sách cảng chiếm 26,76%. Khái niệm cảng trung chuyển quốc tế cũng được chuẩn hóa theo phân loại của Rodrigue (1998), định lượng rõ chỉ những cảng đạt tỷ lệ hàng trung chuyển trên 90% mới là cảng trung chuyển chuyên dụng, khác biệt hoàn toàn với cảng đầu mối (50%), cảng cửa ngõ (25%) hay cảng địa phương thuần túy. Năng lực dịch vụ hậu cần được đối chiếu qua 6 tiêu chí của Chỉ số hiệu quả logistics (LPI) do Ngân hàng Thế giới ban hành.

Phương pháp nghiên cứu

Tác giả sử dụng phương pháp nghiên cứu định tính kết hợp phân tích so sánh chi phí tổng thể của sản phẩm dự án với các sản phẩm cạnh tranh trực tiếp trong khu vực. Cỡ mẫu nghiên cứu bao gồm 11 cảng biển trọng điểm đại diện cho các thị trường hàng hải lớn tại Đông Nam Á như Vân Phong, Cái Mép, Lạch Huyện (Việt Nam), Singapore, Hong Kong (Trung Quốc), Laem Chabang (Thái Lan), Tanjung Priok (Indonesia), Kuching, Kota Kinabalu (Malaysia), Manila (Philippines), Sihanoukville (Campuchia), Muara (Brunei), cùng 2 cảng mút đại diện cho hải trình quốc tế là Busan (Hàn Quốc) và Colombo (Sri Lanka).

Phương pháp chọn mẫu có chủ đích được áp dụng nhằm đảm bảo tính đại diện cao nhất về mặt địa lý kinh tế và lưu lượng xử lý container của từng quốc gia. Lý do lựa chọn phương pháp phân tích chi phí tổng thể vì đây là thước đo quyết định hành vi chuyển đổi cảng của người vận chuyển. Mô hình tính toán tích hợp chi phí đường bộ theo định mức thực tế tại Việt Nam là 2,17 USD mỗi km cho cự ly trên 55 km và 2,47 USD mỗi km cho cự ly dưới 55 km, chi phí sà lan nội thủy bằng một phần ba đường bộ, chi phí xếp dỡ tại cảng (THC) từ 92 đến 424 USD mỗi FEU, cùng hàm chi phí hải trình tuyến tính theo định mức nhiên liệu tàu container từ 1.000 đến 18.000 TEU. Dữ liệu được thu thập và xử lý trong mốc thời gian từ năm 2005 đến năm 2014.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Thứ nhất, nhu cầu sơ khởi thực tế của cảng Vân Phong chỉ đạt xấp xỉ 0,48 đến 0,5 triệu TEU mỗi năm, thấp hơn gấp 9 lần (chỉ bằng khoảng 11%) so với con số 4,5 triệu TEU mỗi năm được đưa ra trong báo cáo quy hoạch năm 2005 của đơn vị tư vấn. Báo cáo quy hoạch ban đầu đã phóng đại lượng hàng xuất nhập khẩu từ 0,9 đến 1,5 triệu TEU và lượng hàng trung chuyển từ 1,5 đến 3 triệu TEU mỗi năm mà không có căn cứ định lượng xác đáng.

Thứ hai, nguồn chân hàng xuất nhập khẩu nội địa tại khu vực miền Trung và Tây Nguyên quá nhỏ bé. Dữ liệu thực tế năm 2014 cho thấy khu vực này chỉ đóng góp 2,68% tổng kim ngạch xuất nhập khẩu cả nước và chiếm 3,11% tổng lượng container thông qua cảng (tương đương 0,26 triệu TEU mỗi năm). Trong khi đó, miền Nam chiếm tới 54,1% kim ngạch và 70,48% lượng container, còn miền Bắc chiếm 43,22% kim ngạch và 26,41% lượng container. Hàng hóa miền Bắc qua cảng Lạch Huyện kết nối đi Hong Kong giúp tiết kiệm hơn 1.600 USD mỗi FEU so với đưa vào Vân Phong, còn hàng hóa miền Nam tập trung tối đa tại Cái Mép do chi phí đường bộ và đường thủy nội địa tối ưu hơn.

Thứ ba, khả năng thu hút hàng trung chuyển quốc tế của Vân Phong hoàn toàn không khả thi. Khi phân tích chi phí hải trình quốc tế giữa hai mút Busan và Colombo, tuyến ghé qua Hong Kong có tổng chi phí thấp nhất (2.315 USD mỗi TEU khi có kênh đào KRA và 3.315 USD mỗi TEU khi không có kênh đào KRA) nhờ phí THC ưu đãi 126 USD mỗi FEU. Vân Phong có mức phí 130 USD mỗi FEU và vị trí không vượt trội nên kém hấp dẫn nhất đối với các tàu mẹ. Trong khu vực Đông Nam Á, Vân Phong chỉ có lợi thế cạnh tranh chi phí duy nhất đối với thị trường Campuchia với tiềm năng tiếp nhận khoảng 246.465 TEU mỗi năm.

Thứ tư, năng lực dịch vụ hậu cần và thủ tục hành chính của Việt Nam bị tụt hậu xa. Theo đánh giá LPI năm 2014 của Ngân hàng Thế giới, Việt Nam xếp hạng 48 toàn cầu với điểm số quanh mức 3,15, thua xa Singapore xếp hạng 4 và Hong Kong xếp hạng 15. Tỷ lệ kiểm tra thực tế hàng hóa hải quan tại Việt Nam lên tới 53,5%, trong khi tại Singapore chỉ là 4,82% và Hong Kong là 1,0%, tạo ra rào cản thời gian và phát sinh nhiều chi phí không chính thức.

+-------------------------------------------------------------------------+
|                  SO SÁNH NHU CẦU DỰ BÁO VÀ THỰC TẾ                      |
|                                                                         |
|  Dự báo quy hoạch 2005:  [4.500.000 TEU/năm                           ] |
|  Nhu cầu thực tế 2014:   [482.294 TEU] (Chỉ đạt ~11%)                   |
+-------------------------------------------------------------------------+
|              CƠ CẤU CONTAINER XUẤT NHẬP KHẨU VIỆT NAM                   |
|                                                                         |
|  Miền Nam:        70,48%  [====================================]        |
|  Miền Bắc:        26,41%  [==============                      ]        |
|  Miền Trung & TN:  3,11%  [==                                  ]        |
+-------------------------------------------------------------------------+

Thảo luận kết quả

Nguyên nhân căn bản dẫn đến sự đổ vỡ của dự án cảng Vân Phong là tâm lý lạc quan quá mức và những giả định thiếu thực tế của các nhà lập chính sách. Báo cáo quy hoạch đã dựa trên các luận điểm cảm tính như vị trí trung tâm Biển Đông, kỳ vọng kênh đào KRA của Thái Lan làm suy yếu Singapore, và giả thiết cảng Singapore cùng Hong Kong bị quá tải. Thực tế phân tích mô phỏng khoảng cách cho thấy dù có hay không có kênh đào KRA, vị thế địa lý của Vân Phong vẫn không thể cạnh tranh lại Hong Kong hay Tanjung Pelapas.

Dữ liệu nghiên cứu khi được trực quan hóa qua biểu đồ phân bổ thị phần hàng hải Đông Nam Á cho thấy rõ Singapore và Malaysia đã nắm giữ tới 65% thị phần container khu vực. Cảng Tanjung Pelapas của Malaysia thành công là nhờ chiến lược liên doanh nhượng quyền bến bãi cho hãng tàu khổng lồ Maersk Line và duy trì mức phí THC hấp dẫn 123 USD mỗi FEU. Ngược lại, dự án cảng Vân Phong không có bất kỳ cam kết nào từ các liên minh hãng tàu quốc tế, không có chân hàng nội địa hỗ trợ và thiếu hụt dịch vụ logistics đồng bộ. Điều này phản ánh chính xác bài học về sự cần thiết phải kiểm định độc lập nhu cầu sơ khởi trước khi phê duyệt bất kỳ dự án hạ tầng quy mô lớn nào.

Đề xuất và khuyến nghị

Thứ nhất, luật hóa quy định bắt buộc thẩm định nhu cầu sơ khởi trong văn bản pháp luật. Quốc hội và Bộ Kế hoạch và Đầu tư cần bổ sung điều khoản độc lập vào Luật Đầu tư công, quy định mọi dự án nhóm A và dự án hạ tầng giao thông có tổng mức đầu tư từ 5.000 tỷ đồng trở lên bắt buộc phải thực hiện báo cáo thẩm định nhu cầu sơ khởi độc lập. Cơ quan thẩm định phải dừng ngay 100% các dự án không chứng minh được thị trường đầu ra tối thiểu đạt 70% công suất hòa vốn trước khi cấp phép lập báo cáo khả thi, triển khai hoàn thiện khung pháp lý trong giai đoạn 2016 đến 2018.

Thứ hai, tái cấu trúc quy hoạch và chuyển đổi công năng khu vực vịnh Vân Phong. Bộ Giao thông vận tải phối hợp cùng Ủy ban nhân dân tỉnh Khánh Hòa bãi bỏ định hướng xây dựng cảng trung chuyển quốc tế cạnh tranh với Singapore, chuyển dịch quy hoạch Vân Phong thành cụm cảng tổng hợp và chuyên dùng phục vụ phát triển công nghiệp địa phương. Mục tiêu tối ưu hóa hiệu suất khai thác thực tế đạt trên 75% công suất thiết kế, hoàn thành việc điều chỉnh quy hoạch tổng thể trong giai đoạn 2016 đến 2020.

Thứ ba, đẩy mạnh cải cách thủ tục hải quan và nâng cao năng lực logistics quốc gia. Tổng cục Hải quan và Bộ Tài chính cần áp dụng quản lý rủi ro hiện đại, cắt giảm mạnh mẽ tỷ lệ kiểm tra hàng hóa thực tế từ 53,5% xuống dưới mức 15%, rút ngắn thời gian thông quan hàng xuất nhập khẩu xuống dưới 24 giờ. Phấn đấu nâng vị trí xếp hạng Chỉ số hiệu quả logistics của Việt Nam từ vị trí 48 lên nhóm 35 quốc gia dẫn đầu thế giới vào năm 2022.

Thứ tư, thiết lập cơ chế phản biện chuyên gia độc lập và kiểm soát thiên lệch lạc quan. Hội đồng Thẩm định Nhà nước cần bắt buộc thuê các đơn vị tư vấn quốc tế độc lập để thẩm tra chéo các mô hình dự báo lưu lượng vận tải đối với các siêu dự án cảng biển, sân bay. Cơ chế này cần áp dụng ngay nhằm tiết kiệm tối thiểu 10% đến 15% kinh phí chuẩn bị đầu tư bị lãng phí do các dự án không khả thi.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Nhóm cơ quan quản lý nhà nước và hoạch định chính sách gồm Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Giao thông vận tải, Hội đồng Thẩm định Nhà nước và Ủy ban nhân dân các tỉnh ven biển. Luận văn cung cấp khung phương pháp luận khoa học để thẩm định tính khả thi thị trường, giúp sàng lọc chính xác các dự án hạ tầng giao thông trọng điểm trước khi phân bổ nguồn vốn ngân sách.

Nhóm các doanh nghiệp đầu tư hạ tầng, doanh nghiệp khai thác cảng biển và logistics như Tổng công ty Hàng hải Việt Nam, các tập đoàn giao nhận vận tải trong và ngoài nước. Các đơn vị này có thể ứng dụng mô hình phân tích chi phí hải trình và ma trận so sánh giá cước xếp dỡ để định vị chiến lược kinh doanh cảng biển, lựa chọn tuyến vận chuyển và quyết định đầu tư phương tiện phù hợp.

Nhóm đơn vị tư vấn thiết kế quy hoạch giao thông vận tải và các kỹ sư kinh tế công trình. Nghiên cứu giúp các chuyên gia nhận diện rõ những sai lệch phổ biến trong dự báo nhu cầu vận tải, từ đó xây dựng các kịch bản dự báo thận trọng, khách quan dựa trên số liệu thực chứng thay vì các giả định cảm tính.

Nhóm giảng viên, nghiên cứu sinh và học viên cao học chuyên ngành Chính sách công, Kinh tế phát triển, Quản trị Logistics và Quản lý dự án. Đề tài đóng vai trò là một tài liệu tham khảo học thuật chuyên sâu và là nghiên cứu tình huống điển hình về đánh giá hiệu quả đầu tư công tại các nền kinh tế đang phát triển.

Câu hỏi thường gặp

Dự án cảng trung chuyển quốc tế Vân Phong bị dừng triển khai xuất phát từ những nguyên nhân chủ yếu nào? Dự án bị dừng do không chứng minh được hiệu quả thương mại thực tế, không thu hút được nguồn vốn đầu tư tư nhân theo hình thức BOT, trong khi chủ đầu tư được chỉ định là Vinalines thiếu hụt năng lực tài chính và vướng mắc kỹ thuật khi tự ý nâng quy mô bến tiếp nhận tàu từ 9.000 TEU lên 12.000 TEU làm tổng mức đầu tư tăng vọt.

Mức độ chênh lệch giữa dự báo quy hoạch ban đầu và nhu cầu thực tế của cảng Vân Phong ra sao? Báo cáo quy hoạch năm 2005 do tư vấn lập dự báo lượng hàng qua cảng đạt 4,5 triệu TEU mỗi năm. Tuy nhiên, kết quả phân tích nhu cầu sơ khởi thực tế của luận văn cho thấy lượng hàng tối đa cảng có thể thu hút chỉ đạt khoảng 0,48 đến 0,5 triệu TEU mỗi năm, tức dự báo ban đầu bị thổi phồng gấp 9 lần so với thực tế.

Kênh đào KRA của Thái Lan nếu được xây dựng có mang lại lợi thế vượt trội cho cảng Vân Phong không? Phân tích mô hình chi phí hải trình chứng minh rằng dù có kênh đào KRA, các tuyến vận tải quốc tế đi từ Colombo đến Busan vẫn ưu tiên chọn ghé cảng Hong Kong vì có chi phí xếp dỡ rẻ nhất (126 USD mỗi FEU) và tối ưu hải trình hơn. Vân Phong hoàn toàn không tạo được lợi thế cạnh tranh chi phí đối với tàu mẹ.

Vì sao cảng Cái Mép và cảng Lạch Huyện lại lấn át hoàn toàn cảng Vân Phong trong việc thu hút hàng nội địa? Cảng Cái Mép nằm sát vùng kinh tế trọng điểm phía Nam (nơi chiếm 54,1% kim ngạch xuất nhập khẩu) và tiếp nhận được tàu 8.000 TEU, còn cảng Lạch Huyện nằm tại vùng kinh tế phía Bắc (chiếm 43,22% kim ngạch). Chi phí vận tải từ các trung tâm sản xuất về hai cảng này rẻ hơn từ hàng trăm đến hàng nghìn USD mỗi container so với việc vận chuyển về Vân Phong.

Việc áp dụng bước thẩm định nhu cầu sơ khởi mang lại lợi ích tài chính gì cho ngân sách công? Thẩm định nhu cầu sơ khởi đóng vai trò là van lọc rủi ro đầu tiên. Việc đánh giá chính xác nhu cầu thị trường ngay tại bước tiền khả thi giúp cơ quan quản lý dừng ngay các dự án không khả thi, tiết kiệm hàng chục tỷ đồng chi phí lập báo cáo khả thi chi tiết và ngăn chặn nguy cơ tổn thất hàng nghìn tỷ đồng vốn đầu tư xây dựng.

Kết luận

Luận văn đã chứng minh một cách thuyết phục rằng dự án Cảng trung chuyển quốc tế Vân Phong không đủ điều kiện về nhu cầu sơ khởi để phát triển thành cảng trung chuyển quốc tế, khi lượng hàng thực tế tiếp nhận tối đa chỉ đạt 0,5 triệu TEU mỗi năm so với dự báo 4,5 triệu TEU trong quy hoạch.

Nghiên cứu bác bỏ hoàn toàn các luận điểm thiếu cơ sở khoa học về vị trí chiến lược, sự quá tải của cảng Singapore và tác động của kênh đào KRA vốn từng được dùng để biện minh cho việc ra quyết định đầu tư dự án.

Đóng góp học thuật quan trọng của đề tài là xây dựng thành công khung phân tích định lượng kết hợp giữa mô hình chi phí vận tải, chi phí bến bãi và chỉ số năng lực logistics LPI để sàng lọc dự án cảng biển.

Bài học đắt giá từ thất bại của dự án Vân Phong đòi hỏi các cơ quan quản lý nhà nước phải nhanh chóng thể chế hóa công tác thẩm định nhu cầu sơ khởi độc lập vào quy trình lập pháp đầu tư công.

Các nhà hoạch định chính sách và cơ quan thẩm định dự án cần kiên quyết áp dụng công cụ đánh giá nhu cầu sơ khởi thực chứng nhằm loại bỏ triệt để thiên lệch lạc quan, bảo đảm kỷ luật tài khóa và tối ưu hóa hiệu quả sử dụng nguồn lực quốc gia.