Tổng quan nghiên cứu

Quản lý các dự án đầu tư xây dựng bằng nguồn vốn ngân sách nhà nước là nhiệm vụ trọng tâm nhằm hoàn thiện kết cấu hạ tầng kỹ thuật và thúc đẩy phát triển kinh tế tại các địa bàn vùng cao đặc biệt khó khăn. Huyện Sốp Cộp, tỉnh Sơn La là huyện biên giới có diện tích tự nhiên 147.342 ha với 8 đơn vị hành chính cấp xã, sở hữu đường biên giới dài gần 120 km giáp nước Cộng hòa Dân chủ Nhân dân Lào. Trong giai đoạn 2017 - 2019, quy mô vốn đầu tư xây dựng cơ bản của huyện duy trì ở mức cao, dao động từ 203 tỷ đồng đến 292 tỷ đồng mỗi năm, phục vụ thực hiện từ 25 đến 38 dự án thuộc nhiều lĩnh vực hạ tầng thiết yếu.

Tuy nhiên, do nằm cách xa trung tâm tỉnh lỵ 130 km cùng địa hình chia cắt mạnh, tỷ lệ hộ nghèo và cận nghèo của huyện còn ở mức cao khoảng 57% vào năm 2019. Công tác quản lý dự án đầu tư xây dựng của địa phương bộc lộ nhiều điểm nghẽn nghiêm trọng, từ việc dàn trải nguồn vốn, chậm tiến độ thi công đến áp lực quá tải nhân sự khi mỗi cán bộ kỹ thuật phải quản lý đồng thời từ 10 đến 20 công trình.

Nghiên cứu tập trung đánh giá toàn diện thực trạng công tác quản lý dự án đầu tư xây dựng bằng nguồn ngân sách do Ban Quản lý dự án đầu tư xây dựng huyện Sốp Cộp thực hiện trong giai đoạn 2017 - 2019, kết hợp điều tra thực địa năm 2020. Mục tiêu cụ thể là nhận diện các yếu tố cản trở trong các khâu quản lý chi phí, tiến độ, chất lượng, đấu thầu và bảo vệ môi trường. Từ đó, luận văn đề xuất hệ thống giải pháp khả thi nhằm nâng cao hiệu quả sử dụng từng đồng vốn ngân sách, bảo đảm mục tiêu 100% đường giao thông đến trung tâm xã được bê tông hóa kiên cố và trên 80% thôn bản được tiếp cận nước sinh hoạt hợp vệ sinh, góp phần nâng mức thu nhập bình quân đầu người vượt mốc 17,5 triệu đồng/người/năm.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Nghiên cứu được xây dựng dựa trên sự tích hợp của hai khung lý thuyết quản trị hiện đại và hệ thống văn bản quy phạm pháp luật hiện hành của Việt Nam:

Thứ nhất là lý thuyết quản lý dự án theo tiêu chuẩn quốc tế của Viện Quản lý Dự án (PMI), tập trung vào sự cân bằng giữa tam giác ràng buộc cốt lõi: thời gian, chi phí và chất lượng. Lý thuyết này được vận dụng để phân tích các pha trong vòng đời dự án từ chuẩn bị, thực thi đến kết thúc bàn giao.

Thứ hai là mô hình quản lý chất lượng toàn diện theo tiêu chuẩn ISO 9000, nhấn mạnh việc kiểm soát chất lượng từ khâu khảo sát địa chất, thẩm định hồ sơ thiết kế bản vẽ thi công đến giám sát thi công xây lắp hiện trường.

Về mặt pháp lý, luận văn bám sát các khái niệm nền tảng được quy định tại Luật Xây dựng số 50/2014/QH13, Luật Đầu tư công số 49/2014/QH13, Luật Đấu thầu số 43/2013/QH13 cùng các văn bản hướng dẫn chuyên ngành như Nghị định số 59/2015/NĐ-CP về quản lý dự án, Nghị định số 32/2015/NĐ-CP và Nghị định số 68/2019/NĐ-CP về quản lý chi phí đầu tư xây dựng, Nghị định số 46/2015/NĐ-CP về quản lý chất lượng công trình, Nghị định số 77/2015/NĐ-CP quy định thời gian bố trí vốn dự án nhóm C không quá 3 năm.

Các khái niệm chính được làm rõ bao gồm: tổng mức đầu tư dự án, dự toán xây dựng công trình, quản trị rủi ro dự án công, và thẩm định năng lực nhà thầu xây lắp.

Phương pháp nghiên cứu

Nghiên cứu áp dụng quy trình điều tra hỗn hợp kết hợp giữa dữ liệu thứ cấp và dữ liệu sơ cấp thực địa:

Về cỡ mẫu và phương pháp chọn mẫu: Tác giả áp dụng phương pháp chọn mẫu phân tầng có chủ đích với quy mô tổng cộng 90 phiếu điều tra thực tế trong giai đoạn từ tháng 5 đến tháng 9 năm 2020. Mẫu khảo sát được phân bổ thành 3 nhóm đối tượng đại diện: 30 phiếu dành cho cán bộ quản lý nhà nước thuộc Phòng Kinh tế và Hạ tầng, Phòng Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, Ban Quản lý dự án huyện Sốp Cộp; 20 phiếu dành cho đại diện các nhà thầu thi công xây lắp, đơn vị tư vấn thiết kế và tư vấn giám sát; 40 phiếu dành cho các hộ dân thụ hưởng trực tiếp công trình hạ tầng tại 8 xã.

Nguồn dữ liệu thứ cấp được thu thập từ báo cáo tổng kết, tài liệu lưu trữ quyết toán tài chính của Ủy ban nhân dân huyện và Ban Quản lý dự án huyện Sốp Cộp trong giai đoạn 3 năm 2017 - 2019.

Lý do lựa chọn phương pháp phân tích: Nghiên cứu sử dụng phương pháp thống kê mô tả, phân tích so sánh chuỗi thời gian, phương pháp chuyên gia và đánh giá xếp hạng. Việc kết hợp này cho phép lượng hóa chính xác các chỉ tiêu kinh tế kỹ thuật phức tạp, đối chiếu tốc độ tăng trưởng vốn đầu tư giữa các năm, đồng thời đánh giá khách quan các nhân tố định tính ảnh hưởng đến hiệu lực quản lý nhà nước tại địa bàn miền núi có tính chất đặc thù.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Thực trạng quản lý dự án đầu tư xây dựng bằng nguồn vốn ngân sách tại huyện Sốp Cộp giai đoạn 2017 - 2019 cho thấy nhiều chuyển biến rõ nét cùng các hạn chế nội tại:

Thứ nhất, quy mô dự án và tốc độ huy động vốn tăng trưởng tích cực. Tổng số dự án triển khai tăng từ 29 dự án năm 2017 lên 38 dự án năm 2019, tương ứng mức tăng 31,03%. Tổng nguồn vốn đầu tư huy động năm 2019 đạt 315 tỷ đồng, đạt tốc độ phát triển bình quân 125,66% trong cả giai đoạn. Đặc biệt, nguồn vốn tự cân đối từ ngân sách huyện tăng mạnh từ 66,5 tỷ đồng năm 2017 lên 117,4 tỷ đồng năm 2019, đạt tốc độ tăng trưởng bình quân 145,64%, phản ánh tính chủ động ngày càng cao của chính quyền địa phương.

Thứ hai, cơ cấu đầu tư có sự dịch chuyển mạnh mẽ theo hướng phục vụ dân sinh và hạ tầng sản xuất. Số lượng công trình thủy lợi tăng từ 2 dự án năm 2017 lên 8 dự án năm 2019, ghi nhận tốc độ tăng trưởng vượt bậc 200%. Các dự án công trình dân dụng tăng từ 18 lên 22 dự án, đạt tốc độ phát triển 163,89%. Trong khi đó, các dự án hạ tầng kỹ thuật duy trì tốc độ phát triển 108,95%, góp phần đồng bộ hóa diện mạo nông thôn miền núi.

Thứ ba, công tác kiểm soát tiến độ và chi phí gặp nhiều áp lực nghiêm trọng. Huyện Sốp Cộp có khí hậu khắc nghiệt với mùa mưa kéo dài từ tháng 4 đến tháng 10, trong đó lượng mưa các tháng 6, 7 và 8 chiếm tới 85% - 90% tổng lượng mưa cả năm, thường xuyên gây sạt lở chia cắt giao thông và làm chậm tiến độ thi công công trình. Về mặt nhân sự, đội ngũ cán bộ kỹ thuật của Ban Quản lý dự án quá mỏng, mỗi nhân sự phải kiêm nhiệm theo dõi từ 10 đến 20 dự án cùng lúc, dẫn tới sự quá tải và làm giảm chất lượng giám sát hiện trường.

Thảo luận kết quả

Nguyên nhân của những bất cập nêu trên xuất phát từ cả yếu tố khách quan lẫn chủ quan. Về khách quan, địa bàn vùng cao có độ dốc lớn từ 900 m đến 1.000 m so với mực nước biển, hệ thống giao thông thường xuyên đứt quãng vào mùa lũ. Công tác bồi thường giải phóng mặt bằng gặp nhiều vướng mắc do sự thay đổi của khung giá đất giữa các thời kỳ, khiến các hộ dân liên tục kiến nghị điều chỉnh mức hỗ trợ bồi thường.

Về chủ quan, năng lực chuyên môn của một bộ phận cán bộ quản lý còn hạn chế về kiến thức kinh tế và quản trị hợp đồng, đa số chỉ thuần túy về mặt kỹ thuật xây dựng. Thủ tục phân bổ vốn ngân sách đôi khi còn nhỏ giọt, gây khó khăn cho việc thanh toán khối lượng hoàn thành cho nhà thầu trong thời hạn quy định 10 ngày làm việc.

Các dữ liệu nghiên cứu về cơ cấu nguồn vốn và số lượng dự án theo ngành được trực quan hóa rõ nét thông qua biểu đồ cột chồng kết hợp bảng so sánh tốc độ tăng trưởng liên năm, giúp chỉ ra khoảng cách giữa kế hoạch vốn giao và tỷ lệ giải ngân thực tế. Khi so sánh với kinh nghiệm quản lý từ Ban Quản lý dự án giao thông tỉnh Sơn La và Ban Quản lý dự án di dân tái định cư thủy điện Sơn La, bài học then chốt rút ra cho huyện Sốp Cộp là phải tinh gọn bộ máy, phân định rạch ròi giữa chức năng đại diện chủ đầu tư và chức năng điều hành nghiệp vụ quản lý dự án.

Đề xuất và khuyến nghị

Nhằm hoàn thiện công tác quản lý các dự án đầu tư xây dựng bằng nguồn vốn ngân sách trên địa bàn huyện Sốp Cộp trong giai đoạn 2021 - 2025, bốn nhóm giải pháp hành động cụ thể được đề xuất:

Thứ nhất, kiện toàn cơ cấu tổ chức và chuẩn hóa năng lực cán bộ chuyên môn. Ban Quản lý dự án huyện cần tổ chức đào tạo và thi sát hạch để 100% cán bộ quản lý đạt chứng chỉ hành nghề theo đúng quy định tại Nghị định số 59/2015/NĐ-CP. Đồng thời, tuyển dụng bổ sung nhân sự chuyên ngành kinh tế xây dựng và tài chính dự án, tái cơ cấu phân công công việc nhằm hạ định mức quản lý xuống tối đa 5 đến 7 dự án trên một cán bộ kỹ thuật, hoàn thành mục tiêu này trước quý IV năm 2022.

Thứ hai, số hóa quy trình quản lý tiến độ và kiểm soát chất lượng thi công. Áp dụng phần mềm quản lý tiến độ chuyên ngành, xây dựng biểu đồ tiến độ Gantt chi tiết cho 100% công trình ngay sau khi phê duyệt kết quả trúng thầu. Ban Quản lý dự án cần siết chặt giám sát chất lượng khảo sát thiết kế và kiểm tra hiện trường định kỳ, bảo đảm mục tiêu tối thiểu 95% dự án hoàn thành đúng tiến độ cam kết trong giai đoạn 2021 - 2023.

Thứ ba, siết chặt công tác thẩm định dự toán và đẩy mạnh đấu thầu công khai qua mạng. Phòng Kinh tế và Hạ tầng phối hợp cùng Phòng Tài chính - Kế hoạch áp dụng nghiêm ngặt các quy định tại Nghị định số 68/2019/NĐ-CP về quản lý chi phí đầu tư. Phấn đấu nâng tỷ lệ áp dụng đấu thầu qua Hệ thống mạng đấu thầu quốc gia lên 100% đối với các gói thầu xây lắp thuộc diện bắt buộc, nâng tỷ lệ tiết kiệm thông qua đấu thầu đạt từ 5% đến 8% trên tổng mức đầu tư đến năm 2024.

Thứ tư, đổi mới cơ chế bồi thường giải phóng mặt bằng và phối hợp liên ngành. Ủy ban nhân dân huyện chỉ đạo Hội đồng bồi thường giải phóng mặt bằng tăng cường đối thoại trực tiếp với người dân tại các xã như Mường Lèo, Sam Kha, thực hiện công khai minh bạch phương án đền bù theo phương châm Nhà nước và nhân dân cùng làm, phấn đấu rút ngắn 30% thời gian bàn giao mặt bằng sạch cho các nhà thầu thi công trong giai đoạn 2021 - 2025.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Công trình nghiên cứu mang giá trị thực tiễn sâu sắc, là tài liệu tham khảo hữu ích cho 4 nhóm đối tượng chính sau:

Thứ nhất, cán bộ lãnh đạo và chuyên viên tại các Ban Quản lý dự án đầu tư xây dựng cấp huyện: Cung cấp khung hướng dẫn thực hành về phân công nhân sự, quản lý chi phí dự toán, kiểm soát hồ sơ nghiệm thu thanh quyết toán khối lượng theo quy định của pháp luật xây dựng hiện hành.

Thứ hai, các cơ quan chuyên môn quản lý nhà nước cấp huyện và cấp tỉnh (Phòng Kinh tế và Hạ tầng, Phòng Tài chính - Kế hoạch, Sở Xây dựng, Sở Kế hoạch và Đầu tư tỉnh Sơn La): Cung cấp cứ liệu thực tiễn và bộ chỉ tiêu đo lường để tham mưu hoàn thiện cơ chế phân bổ vốn đầu tư công trung hạn, tháo gỡ các vướng mắc về bồi thường giải phóng mặt bằng tại vùng sâu vùng xa.

Thứ ba, các doanh nghiệp xây lắp và đơn vị tư vấn xây dựng: Giúp các nhà thầu nhận diện trước các rủi ro đặc thù về địa hình chia cắt, yếu tố thời tiết mưa lũ kéo dài từ tháng 4 đến tháng 10 tại địa bàn vùng cao, từ đó chủ động lập biện pháp thi công tối ưu và dự trù máy móc thiết bị phù hợp.

Thứ tư, học viên cao học và nhà nghiên cứu chuyên ngành Quản lý kinh tế, Quản lý công: Là tài liệu tham khảo khoa học hoàn chỉnh về phương pháp luận khảo sát mẫu thực địa, cách thức kết hợp các mô hình quản lý dự án quốc tế vào bối cảnh thể chế kinh tế công tại Việt Nam.

Câu hỏi thường gặp

Nguyên nhân chính dẫn đến tình trạng chậm tiến độ tại các công trình xây dựng huyện Sốp Cộp là gì? Tình trạng chậm tiến độ bắt nguồn từ 3 rủi ro lớn: điều kiện tự nhiên khắc nghiệt với mùa mưa bão tập trung 85% - 90% lượng mưa cả năm; vướng mắc giải phóng mặt bằng do người dân chưa đồng thuận đơn giá đền bù; và áp lực quá tải khi một cán bộ kỹ thuật phải quản lý cùng lúc 10 đến 20 dự án trên địa bàn rộng lớn 147.342 ha.

Nguồn vốn đầu tư xây dựng của huyện Sốp Cộp giai đoạn 2017 - 2019 có sự biến động như thế nào? Tổng vốn đầu tư huy động tăng trưởng bình quân 125,66%, đạt mức 315 tỷ đồng vào năm 2019. Trong đó, nguồn vốn tỉnh hỗ trợ chiếm vai trò chủ chốt đạt 197,6 tỷ đồng năm 2019, còn nguồn vốn tự cân đối của ngân sách huyện ghi nhận mức tăng trưởng vượt bậc 145,64%, tăng từ 66,5 tỷ đồng năm 2017 lên 117,4 tỷ đồng năm 2019.

Luận văn đã áp dụng phương pháp chọn mẫu khảo sát như thế nào để đảm bảo tính khách quan? Nghiên cứu sử dụng phương pháp chọn mẫu phân tầng có chủ đích với tổng quy mô 90 phiếu điều tra thực tế. Mẫu khảo sát đại diện đầy đủ cho 3 nhóm chủ thể tham gia dự án: 30 cán bộ cơ quan quản lý nhà nước cấp huyện, 20 chuyên gia đại diện các nhà thầu thi công và tư vấn, cùng 40 người dân thụ hưởng trực tiếp tại các xã.

Lĩnh vực đầu tư xây dựng nào ghi nhận tốc độ tăng trưởng dự án cao nhất trong giai đoạn nghiên cứu? Lĩnh vực thủy lợi có tốc độ tăng trưởng cao nhất toàn huyện, đạt 200% với số lượng dự án tăng từ 2 công trình năm 2017 lên 8 công trình năm 2019. Đứng thứ hai là lĩnh vực công trình dân dụng với mức tăng trưởng 163,89%, đạt 22 dự án vào năm 2019 nhằm đáp ứng hạ tầng an sinh xã hội.

Giải pháp trọng tâm nào giúp hạn chế thất thoát lãng phí chi phí đầu tư công tại địa phương? Giải pháp then chốt là chuẩn hóa công tác thẩm định dự toán theo Nghị định số 68/2019/NĐ-CP, đẩy mạnh 100% đấu thầu qua mạng đối với các gói thầu đủ điều kiện nhằm nâng tỷ lệ tiết kiệm ngân sách từ 5% đến 8%, kết hợp nghiệm thu chặt chẽ khối lượng xây lắp thực tế tại hiện trường trước khi giải ngân vốn.

Kết luận

Luận văn đã giải quyết trọn vẹn mục tiêu nghiên cứu với các đóng góp học thuật và thực tiễn nổi bật:

  • Hệ thống hóa cơ sở lý luận và hoàn thiện khung pháp lý về quản lý dự án đầu tư xây dựng bằng nguồn vốn ngân sách tại địa bàn huyện biên giới đặc thù.
  • Đánh giá chi tiết bức tranh thực trạng triển khai 38 dự án với tổng vốn đầu tư 315 tỷ đồng của huyện Sốp Cộp năm 2019 thông qua số liệu định lượng chuẩn xác.
  • Nhận diện rõ nét các rào cản cốt lõi về áp lực nhân sự quá tải từ 10 đến 20 dự án trên mỗi cán bộ, sự cản trở của mùa mưa lũ chiếm 85% - 90% lượng mưa cả năm và vướng mắc giải phóng mặt bằng.
  • Xây dựng hệ thống 4 nhóm giải pháp đột phá về chuẩn hóa nhân sự, số hóa giám sát tiến độ, minh bạch hóa đấu thầu và rút ngắn 30% thời gian bàn giao mặt bằng thi công sạch.
  • Đóng góp cơ sở khoa học tin cậy giúp nâng cao hiệu quả giải ngân vốn đầu tư công, tạo đòn bẩy vững chắc cho công cuộc giảm nghèo và phát triển kinh tế - xã hội địa phương giai đoạn 2021 - 2025.

Huyện Sốp Cộp cần khẩn trương ban hành đề án kiện toàn tổ chức bộ máy Ban Quản lý dự án và phân bổ nguồn lực chuyển đổi số trong quản lý đầu tư xây dựng ngay từ năm 2021. Quý độc giả, các nhà quản lý và nghiên cứu có thể khai thác toàn diện các biểu mẫu và số liệu chuyên sâu của luận văn để áp dụng vào thực tiễn quản lý dự án tại các địa phương có điều kiện tương đồng.