Tổng quan nghiên cứu

Vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ nguồn ngân sách nhà nước luôn chiếm tỷ trọng lớn, thường duy trì khoảng 30% tổng chi tiêu công hàng năm, đóng vai trò đòn bẩy chiến lược thúc đẩy tăng trưởng kinh tế và hoàn thiện kết cấu hạ tầng kỹ thuật. Tại huyện Quỳ Hợp, tỉnh Nghệ An – một địa bàn miền núi phía Tây Bắc có diện tích tự nhiên 941,28 km2 cùng quy mô dân số trên 120.000 người phân bổ tại 21 xã và thị trấn, nguồn vốn đầu tư công giữ trọng trách thiết yếu trong việc xây dựng mạng lưới giao thông liên vùng và 46 hồ đập thủy lợi phục vụ tưới tiêu sản xuất. Tuy nhiên, hoạt động quản lý và giải ngân nguồn vốn này tại địa phương trong giai đoạn 2016 – 2018 vẫn bộc lộ nhiều điểm nghẽn như: kế hoạch vốn bố trí phân tán, tình trạng dư nợ tạm ứng kéo dài và quy trình hoàn thiện chứng từ thanh toán còn nhiều sai sót.

Trước thực tế đó, nghiên cứu được thực hiện nhằm hệ thống hóa cơ sở lý luận, phân tích toàn diện thực trạng kiểm soát chi đầu tư xây dựng cơ bản qua Kho bạc Nhà nước Quỳ Hợp giai đoạn 2016 – 2018, đồng thời thu thập dữ liệu khảo sát thực nghiệm năm 2019 để nhận diện các nhân tố chi phối. Mục tiêu trọng tâm là xây dựng hệ thống giải pháp khả thi có tầm nhìn đến năm 2025, hướng tới việc chuẩn hóa quy trình nghiệp vụ, rút ngắn thời gian xử lý hồ sơ, nâng cao tỷ lệ giải ngân đạt trên 96% và bảo toàn tuyệt đối nguồn vốn ngân sách nhà nước trên địa bàn huyện.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Nghiên cứu được xây dựng dựa trên nền tảng của Lý thuyết quản lý tài chính công hiện đại và Lý thuyết người đại diện trong quản trị khu vực công. Khung phân tích tập trung vào mô hình kiểm soát chi đa tầng thông qua hệ thống Kho bạc Nhà nước, bao gồm hai cơ chế cốt lõi được quy định tại Quyết định số 5657/2016/QĐ-KBNN và Quyết định số 2899/2018/QĐ-KBNN: cơ chế thanh toán trước kiểm soát sau (xử lý trong thời hạn 02 ngày làm việc cho các lần giải ngân trung gian) và cơ chế kiểm soát trước thanh toán sau (thực hiện trong 03 ngày làm việc đối với hợp đồng thanh toán một lần hoặc lần thanh quyết toán cuối cùng).

Nghiên cứu làm rõ 4 khái niệm nền tảng: vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước, hoạt động kiểm soát chi của Kho bạc Nhà nước, nghiệp vụ tạm ứng và thu hồi tạm ứng vốn đầu tư, cùng công tác quyết toán dự án hoàn thành theo Luật Ngân sách nhà nước năm 2015 và Thông tư số 08/2016/TT-BTC.

Phương pháp nghiên cứu

Nghiên cứu kết hợp đồng bộ giữa nguồn dữ liệu thứ cấp và dữ liệu sơ cấp được triển khai từ tháng 10/2018 đến tháng 10/2019. Dữ liệu thứ cấp được tổng hợp từ hệ thống báo cáo quyết toán tài chính, niên giám thống kê huyện và hệ thống thông tin quản lý ngân sách và kho bạc (TABMIS) tại Kho bạc Nhà nước Quỳ Hợp giai đoạn 2016 – 2018 với quy mô theo dõi hàng trăm danh mục công trình.

Dữ liệu sơ cấp được thu thập thông qua phương pháp chọn mẫu định ngạch kết hợp ngẫu nhiên phân tầng với tổng dung lượng mẫu khảo sát gồm 100 đối tượng. Cỡ mẫu này bao gồm 12 cán bộ công chức trực tiếp làm công tác kiểm soát chi tại Kho bạc Nhà nước Quỳ Hợp và 88 đại diện từ các đơn vị sử dụng ngân sách (gồm Ban quản lý dự án Ủy ban nhân dân huyện, 21 Ủy ban nhân dân xã, thị trấn, 7 trường học, 10 đơn vị sự nghiệp và 2 doanh nghiệp nhà nước).

Phương pháp phân tích chủ đạo là thống kê mô tả, phân tích so sánh tỷ lệ phần trăm và đánh giá mức độ tương quan theo thang đo Likert. Lý do lựa chọn tổ hợp phương pháp này nhằm định lượng hóa chính xác mức độ hài lòng của khách hàng, đo lường tần suất phát sinh lỗi chứng từ và xác định rõ các rào cản hành chính trong quá trình thanh toán vốn đầu tư.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Phân tích số liệu thực tế giai đoạn 2016 – 2018 tại Kho bạc Nhà nước Quỳ Hợp mang lại 4 phát hiện quan trọng:

Thứ nhất, tỷ lệ giải ngân vốn đầu tư xây dựng cơ bản biến động qua từng năm và chưa đạt mức tối ưu, dao động trong khoảng 88,5% đến 93,2% kế hoạch vốn được giao, phản ánh tiến độ hoàn thành khối lượng của một số dự án hạ tầng cơ sở vẫn bị kéo dài.

Thứ hai, công tác quản lý tạm ứng và thu hồi tạm ứng còn nhiều hạn chế khi tỷ lệ dư nợ tạm ứng quá hạn chiếm khoảng 12% đến 15% tổng số vốn đã cho tạm ứng, tập trung phần lớn ở các dự án do Ủy ban nhân dân cấp xã làm chủ đầu tư.

Thứ ba, công tác kiểm soát chứng từ phát hiện khoảng 18,5% tổng số lượt hồ sơ gửi đến Kho bạc bị từ chối thanh toán hoặc yêu cầu bổ sung, điều chỉnh. Phân tích nguyên nhân cho thấy 42% hồ sơ sai lệch giữa khối lượng nghiệm thu thực tế với dự toán được duyệt, 28% thiếu phụ lục hợp đồng bổ sung khối lượng phát sinh và 30% mắc lỗi hạch toán chứng từ trên hệ thống giao dịch.

Thứ tư, kết quả khảo sát 100 phiếu điều tra ghi nhận 78% khách hàng đánh giá cao tinh thần trách nhiệm của cán bộ giao dịch viên, nhưng có tới 64% cán bộ kho bạc thừa nhận áp lực quá tải khi một giao dịch viên phải phụ trách quản lý thanh toán cho hơn 15 chủ đầu tư cùng lúc.

Thảo luận kết quả

Các phát hiện trên xuất phát từ sự thiếu đồng bộ giữa các văn bản quy phạm pháp luật trong lĩnh vực đầu tư công, năng lực lập hồ sơ nghiệm thu của đội ngũ kế toán cấp xã còn yếu và hạ tầng công nghệ chưa cho phép chia sẻ dữ liệu số trực tuyến giữa chủ đầu tư với kho bạc.

Khi so sánh với kinh nghiệm quản lý tại Kho bạc Nhà nước Gia Lộc (tỉnh Hải Dương) – nơi đạt tỷ lệ giải ngân ổn định từ 90,98% đến 93,21% nhờ cơ chế phân công giao dịch viên phụ trách chuyên sâu theo nhóm dự án, và Kho bạc Nhà nước Nga Sơn (tỉnh Thanh Hóa) với mô hình phối hợp liên ngành giải phóng mặt bằng, Kho bạc Nhà nước Quỳ Hợp cần nhanh chóng chuẩn hóa quy trình thẩm định hồ sơ ngay từ cơ sở.

Về mặt trực quan, các kết quả nghiên cứu này được mô tả sinh động thông qua biểu đồ cột chồng thể hiện tương quan giữa kế hoạch vốn giao, số vốn đã thanh toán và số dư nợ tạm ứng qua 3 năm; đồng thời kết hợp với bảng ma trận thống kê 4 nhóm nguyên nhân từ chối chi để làm rõ tỷ lệ sai sót thực tế của từng đơn vị sử dụng ngân sách.

Đề xuất và khuyến nghị

Nhằm nâng cao hiệu lực kiểm soát chi đầu tư xây dựng cơ bản qua Kho bạc Nhà nước Quỳ Hợp, 4 nhóm giải pháp trọng tâm được kiến nghị triển khai theo lộ trình cụ thể:

Thứ nhất, siết chặt quy trình thu hồi vốn tạm ứng do Kho bạc Nhà nước Quỳ Hợp chủ trì phối hợp cùng Phòng Tài chính - Kế hoạch huyện thực hiện. Đơn vị cần khống chế mức tạm ứng tối đa từ 30% đến 50% giá trị hợp đồng, đồng thời áp dụng chế tài tự động khấu trừ tối thiểu 30% giá trị thanh toán khối lượng hoàn thành ở từng đợt để hoàn trả ngân sách, phấn đấu giảm tỷ lệ nợ tạm ứng quá hạn xuống dưới 3% trước năm 2023 và triệt tiêu toàn bộ nợ đọng kéo dài vào năm 2025.

Thứ hai, đổi mới quy trình kiểm soát thanh toán theo mô hình một cửa liên thông điện tử do Ban Giám đốc Kho bạc Nhà nước Quỳ Hợp chỉ đạo. Đơn vị cần đẩy mạnh ứng dụng dịch vụ công trực tuyến cấp độ 4, rút ngắn thời gian xử lý hồ sơ kiểm soát trước từ 03 ngày xuống còn 1,5 ngày làm việc và hồ sơ kiểm soát sau xuống dưới 24 giờ, hướng tới mục tiêu 100% hồ sơ dự án được luân chuyển trên môi trường số vào năm 2024.

Thứ ba, nâng cấp cơ sở hạ tầng công nghệ thông tin và đồng bộ hóa hệ thống TABMIS do Kho bạc Nhà nước tỉnh Nghệ An đầu tư trang thiết bị. Giải pháp này đảm bảo kết nối liên thông dữ liệu dự án giữa Kho bạc với 21 xã, thị trấn và các chủ đầu tư trên địa bàn, bảo đảm tỷ lệ giải ngân vốn hàng năm đạt trên 96% trong giai đoạn 2020 – 2025.

Thứ tư, nâng cao năng lực chuyên môn cho đội ngũ cán bộ do Ủy ban nhân dân huyện Quỳ Hợp phối hợp với Kho bạc tổ chức. Huyện cần định kỳ mở 02 lớp tập huấn nghiệp vụ mỗi năm về quản lý dự án và lập hồ sơ thanh toán cho 100% kế toán viên cấp xã, trường học và đơn vị sự nghiệp, nhằm giảm tỷ lệ hồ sơ sai sót bị trả lại xuống dưới 4% từ năm 2022.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Nội dung và kết quả nghiên cứu của luận văn mang lại giá trị ứng dụng thiết thực cho 4 nhóm đối tượng sau:

Nhóm thứ nhất là cán bộ lãnh đạo và giao dịch viên kiểm soát chi trong hệ thống Kho bạc Nhà nước, giúp nắm vững phương pháp kiểm soát hồ sơ theo biểu mẫu số 03a, quy trình thẩm định rủi ro khối lượng hoàn thành và các kỹ năng xử lý vướng mắc nghiệp vụ thực tế.

Nhóm thứ hai là các Chủ đầu tư, Ban quản lý dự án và kế toán trưởng tại các đơn vị sử dụng ngân sách cấp huyện, xã, giúp hiểu rõ trình tự lập chứng từ thanh toán, quản lý định mức chi phí và chủ động hoàn ứng vốn đúng thời hạn quy định.

Nhóm thứ ba là các cơ quan quản lý nhà nước như Ủy ban nhân dân huyện, Phòng Tài chính - Kế hoạch và Sở Tài chính, làm cơ sở dữ liệu tham khảo để điều hành linh hoạt kế hoạch phân bổ vốn đầu tư công trung hạn và chỉ đạo giải quyết dứt điểm nợ đọng xây dựng cơ bản.

Nhóm thứ tư là học viên cao học, nghiên cứu sinh và giảng viên chuyên ngành Quản lý kinh tế, Tài chính - Ngân hàng, sử dụng nguồn tài liệu thực chứng với cỡ mẫu 100 đối tượng khảo sát để phục vụ công tác giảng dạy và phát triển các đề tài nghiên cứu liên quan.

Câu hỏi thường gặp

Cơ chế thanh toán trước, kiểm soát sau áp dụng cho những trường hợp nào?

Cơ chế này được áp dụng đối với các lần thanh toán tạm ứng hoặc thanh toán khối lượng hoàn thành nhiều lần của hợp đồng thi công theo Quyết định số 5657/2016/QĐ-KBNN. Kho bạc Nhà nước Quỳ Hợp giải ngân vốn trong thời hạn tối đa 02 ngày làm việc kể từ khi nhận đủ hồ sơ hợp lệ, sau đó tiến hành kiểm tra chi tiết tính pháp lý của chứng từ.

Nguyên nhân chính dẫn đến việc Kho bạc từ chối thanh toán hồ sơ đầu tư là gì?

Thống kê thực tế cho thấy 42% hồ sơ bị từ chối do có sự sai lệch giữa khối lượng nghiệm thu thực tế với hợp đồng xây lắp ban đầu. Thêm vào đó, 28% hồ sơ thiếu phụ lục bổ sung cho các hạng mục phát sinh và 30% vướng các lỗi kỹ thuật về chứng từ kế toán hoặc sai mã định danh trên hệ thống TABMIS.

Thời hạn giải ngân kế hoạch vốn đầu tư xây dựng cơ bản hàng năm được quy định ra sao?

Theo Luật Ngân sách nhà nước năm 2015, vốn kế hoạch năm chỉ thanh toán cho các khối lượng hoàn thành được nghiệm thu đến hết ngày 31 tháng 12 năm kế hoạch. Thời hạn thực hiện kiểm soát thanh toán và thu hồi vốn tạm ứng tại Kho bạc được kéo dài đến hết ngày 31 tháng 01 của năm dương lịch tiếp theo.

Biện pháp nào giúp hạn chế rủi ro nợ đọng tạm ứng vốn đầu tư công kéo dài?

Giao dịch viên Kho bạc theo dõi chặt chẽ niên độ tạm ứng trên phần mềm kế toán và định kỳ gửi văn bản đôn đốc các chủ đầu tư có dư nợ trên 06 tháng. Ngay khi có khối lượng hoàn thành đợt kế tiếp, Kho bạc thực hiện trích thu hồi tối thiểu từ 30% đến 50% giá trị đề nghị thanh toán để tất toán nợ tạm ứng.

Đóng góp thực tiễn lớn nhất của luận văn đối với huyện Quỳ Hợp là gì?

Luận văn đã lượng hóa toàn diện thực trạng kiểm soát chi qua bộ số liệu khảo sát 100 đối tượng năm 2019, đồng thời xây dựng 4 nhóm giải pháp đồng bộ giúp nâng tỷ lệ giải ngân đạt trên 96%, giảm thiểu tỷ lệ sai sót hồ sơ xuống dưới 4% và định hình lộ trình số hóa quy trình thanh toán đến năm 2025.

Kết luận

  • Hệ thống hóa hoàn chỉnh khung lý luận và quy chuẩn pháp lý về hoạt động kiểm soát chi đầu tư xây dựng cơ bản qua Kho bạc Nhà nước cấp huyện theo các quy định hiện hành.
  • Phân tích sâu sắc thực trạng giải ngân, công tác quản lý tạm ứng và phân loại chi tiết 4 nhóm nguyên nhân khiến 18,5% hồ sơ thanh toán bị từ chối tại địa bàn huyện Quỳ Hợp giai đoạn 2016 – 2018.
  • Kế thừa có chọn lọc các bài học kinh nghiệm quản lý nguồn vốn và tổ chức thi đua nghiệp vụ từ các đơn vị tiên tiến như Kho bạc Nhà nước Gia Lộc và Kho bạc Nhà nước Nga Sơn.
  • Đề xuất 4 nhóm giải pháp có tính khả thi cao, gắn liền trách nhiệm của từng chủ thể với mục tiêu đưa tỷ lệ giải ngân vốn ngân sách đạt trên 96% và giảm tỷ lệ nợ tạm ứng quá hạn xuống dưới 3%.
  • Xác lập lộ trình số hóa toàn diện quy trình giao dịch một cửa điện tử trước năm 2024, tạo nền tảng vững chắc để nâng cao hiệu quả chi tiêu công đến năm 2025.

Trong các bước tiếp theo, Kho bạc Nhà nước Quỳ Hợp và các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân huyện cần khẩn trương ban hành quy chế phối hợp liên ngành, chuẩn hóa công tác lập dự toán từ cấp cơ sở. Các cơ quan quản lý, ban quản lý dự án và nhà nghiên cứu quan tâm hãy chủ động áp dụng hệ thống giải pháp của luận văn để nâng cao tính minh bạch và tối ưu hóa hiệu quả sử dụng vốn ngân sách nhà nước.