Chương 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ HIỆU QUẢ HOẠT ĐỘNG THANH TRA HÀNH CHÍNH 1.1 Những vấn đề chung về thanh tra và thanh tra hành chính 1.1 khái quát chung về thanh tra 1.1 Khái niệm thanh tra Theo Từ điển tiếng Việt phổ thông, thanh tra là: “kiểm soát xem xét tại chỗ việc làm của địa phương, cơ quan, xí nghiệp”. Với nghĩa này, thanh tra bao hàm việc kiểm soát, xem xét và phát hiện ngăn chặn những gì trái với quy định. Thanh tra là hoạt động của một chủ thể có thẩm quyền: Người làm nhiệm vụ thanh tra, đoàn thanh tra và đặt trong phạm vi quyền hành của một chủ thể nhất định. Theo từng giai đoạn lịch sử, khái niệm về thanh tra cũng được nhận thức khác nhau.
Đó là sự phản ánh về mô hình tổ chức các cơ quan nhà nước; về sự kiểm soát đối với hoạt động của bộ máy hành chính nhà nước: Thời kỳ phong kiến, ở các triều đại Lý, Trần, Lê có cơ quan “Ngự sử đài”, người đứng đầu là “Quan ngự sử” với chức năng gần giống như cơ quan thanh tra nhà nước hiện nay. Ngự sử đài có nhiệm vụ giúp vua trong việc theo dõi, xem xét các công việc hệ trọng của triều đình. Quan ngự sử đời nhà Trần có quyền tiền trảm hậu tấu và là chức quan duy nhất có quyền can gián vua. Thời nhà Lê có hàm “Gián nghị đại phu” phong tặng cho bất cứ bề tôi nào dám nói thẳng, nói đúng sự thật, Gián nghị đại phu có quyền đề xuất ý kiến về những việc nhà vua nên làm và can gián nhà vua những việc không nên làm.
Năm 1945, ngay sau khi Nhà nước dân chủ nhân dân được thành lập, ngày 23 tháng 11 năm 1945, Hồ Chủ tịch ký Sắc lệnh số 64/SL thành lập Ban Thanh tra đặc biệt. Sắc lệnh nêu rõ: “Chính phủ sẽ lập ngay một Ban Thanh 9 Luan van tra đặc biệt, có uỷ nhiệm là đi giám sát tất cả các công việc và các nhân viên của Uỷ ban nhân dân và các cơ quan của Chính phủ”, từ đây thuật ngữ “Thanh tra” xuất hiện, được chỉ một cơ quan cụ thể, quyền thanh tra được xác định và chính thức giao cho Chính phủ. Năm 1946, Hiến pháp đầu tiên của Nhà nước ta được ban hành. Trong đó quy định quyền “kiểm soát” đối với Chính phủ được giao cho Ban Thường vụ của Nghị viện: “Khi Nghị viện không họp, Ban Thường vụ có quyền kiểm soát, phê bình Chính phủ”, thực chất đây là quyền giám sát của cơ quan dân cử (cũng như quyền giám sát của Quốc hội và Uỷ ban thường vụ Quốc hội đối với Chính phủ).
Hiến pháp năm 1959 đã đề cập đến một số nội dung về kiểm tra việc thi hành các quyết định quản lý nhà nước: “Hội đồng Chính phủ ra những thông tư, chỉ thị và kiểm tra việc thi hành các Thông tư và Chỉ thị ấy” và “Uỷ ban hành chính các cấp quản lý công tác hành chính. ra Quyết định, Chỉ thị và kiểm tra việc thi hành Quyết định, Chỉ thị ấy”. Như vậy, thanh tra, kiểm tra ở đây ngoài việc xem xét vi phạm của các cơ quan, nhân viên hành chính hay Chính phủ còn mở rộng ra giám sát, kiểm tra các hoạt động xây dựng, ban hành, thực hiện các văn bản pháp quy. Hiến pháp 1980 đã sử dụng thuật ngữ “thanh tra” với nội dung là một chức năng của cơ quan quản lý nhà nước.
Khoản 15 Điều 107 của Hiến pháp quy định Hội đồng Bộ trưởng có nhiệm vụ: “Tổ chức và lãnh đạo công tác thanh tra và kiểm tra của Nhà nước”, Điều 110 quy định: “Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng lãnh đạo công tác của Hội đồng Bộ trưởng, đôn đốc, kiểm tra việc thi hành những quyết định của Quốc hội, Hội đồng Nhà nước, Hội đồng Bộ trưởng”. Về Uỷ ban nhân dân, Điều 124 quy định: “Uỷ ban nhân dân các cấp chiểu theo quyền hạn do luật định, ra những Quyết định, Chỉ thị và kiểm tra việc thi hành những văn bản đó”. 10 Luan van Đến Hiến pháp 1992, khái niệm thanh tra, kiểm tra được thể hiện rõ hơn qua các Điều 112, 115, 116 và 124. Khoản 7 Điều 112 quy định Chính phủ có nhiệm vụ “tổ chức và lãnh đạo công tác kiểm kê, thống kê của Nhà nước, công tác thanh tra, kiểm tra nhà nước, chống quan liêu, tham nhũng, trong bộ máy nhà nước; công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân”.
Điều 115 quy định “.Chính phủ ra Nghị quyết, Nghị định, Thủ tướng Chính phủ ra Quyết định, Chỉ thị và kiểm tra việc thi hành các văn bản đó. Đối với Bộ trưởng, các thành viên khác của Chính phủ, thủ trưởng các cơ quan thuộc Chính phủ “ra Quyết định, Chỉ thị, Thông tư và kiểm tra việc thi hành các văn bản đó. Đối với Uỷ ban nhân dân, Điều 124 Hiến pháp 1992 cũng quy định “Uỷ ban nhân dân. ra Quyết định, Chỉ thị và kiểm tra việc thi hành những văn bản đó”.
Trong Pháp lệnh Thanh tra năm 1990, hoạt động thanh tra của các tổ chức thanh tra được xác định là một chức năng thiết yếu của cơ quan quản lý nhà nước. Điều 8 Pháp lệnh Thanh tra năm 1990 quy định nhiệm vụ của các tổ chức thanh tra nhà nước là: “thanh tra việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, kế hoạch nhà nước của các cơ quan, tổ chức và cá nhân, trừ hoạt động điều tra truy tố, xét xử của các cơ quan điều tra, kiểm sát, toà án và việc giải quyết tranh chấp hợp đồng kinh tế, xử lý vi phạm hợp đồng kinh tế của các cơ quan trọng tài kinh tế”. Luật Thanh tra 2004 và Luật Thanh tra năm 2010 không quy định nhiệm vụ, quyền hạn chung của các cơ quan thanh tra nhà nước mà quy định cụ thể cho từng cơ quan thanh tra nhà nước, nhưng có thể khái quát nhiệm vụ, quyền hạn chung của các cơ quan thanh tra nhà nước là: quản lý nhà nước về công tác thanh tra; thanh tra việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ của cơ quan, tổ chức, cá nhân thuộc quyền quản lý của thủ trưởng cơ quan hành chính nhà nước cùng cấp; thực hiện nhiệm vụ giải quyết khiếu nại, tố 11 Luan van cáo theo quy định của pháp luật khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng theo quy định của pháp luật về chống tham nhũng. Từ những phân tích nêu trên có thể khái quát khái niệm thanh tra như sau: “Thanh tra là một chức năng thiết yếu của quản lý nhà nước, là hoạt động xem xét, đánh giá việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan, tổ chức, cá nhân; thường được thực hiện bởi một cơ quan chuyên trách theo một trình tự, thủ tục do pháp luật quy định, nhằm kết luận đúng, sai, đánh giá ưu điểm, khuyết điểm, phát huy nhân tố tích cực, phòng ngừa, xử lý các vi phạm, góp phần hoàn thiện cơ chế quản lý, tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa, bảo về lợi ích của Nhà nước, các quyền, lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức và cá nhân”.2 Phân loại hoạt động thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành, sự khác nhau giữa thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành Theo quy định của Luật Thanh tra 2010, hoạt động thanh tra được chia thành hai loại: thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành.
Sự khác biệt cơ bản giữa thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành thể hiện như sau: Về khái niệm: Thanh tra hành chính là hoạt động thanh tra của cơ quan nhà nước có thẩm quyền đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trực thuộc trong việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, quyền hạn được giao. Thanh tra chuyên ngành là hoạt động thanh tra của cơ quan nhà nước có thẩm quyền theo ngành, lĩnh vực đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc chấp hành pháp luật chuyên ngành, quy định về chuyên môn – kỹ thuật, quy tắc quản lý thuộc ngành, lĩnh vực đó. Về thẩm quyền ra quyết định: 12 Luan van Thẩm quyền ra quyết định thanh tra hành chính là Thủ trưởng cơ quan thanh tra nhà nước, trong trường hợp cần thiết, Thủ trưởng cơ quan hành chính nhà nước cũng có thể ra quyết định và thành lập Đoàn thanh tra. Thẩm quyền ra quyết định thanh tra chuyên ngành là Chánh Thanh tra bộ, Chánh Thanh tra sở, Thủ trưởng cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành ra quyết định thanh tra, trong trường hợp xét thấy cần thiết, Bộ trưởng, Giám đốc sở cũng có thể ra quyết định thanh tra và thành lập Đoàn thanh tra.
Về đối tượng: Đối tượng của của hoạt động thanh tra hành chính là cá nhân, cơ quan, tổ chức phải có quan hệ về mặt tổ chức với cơ quan quản lý. Còn đối tượng của hoạt động thanh tra chuyên ngành là tất cả các cơ quan, tổ chức, cá nhân thực hiện hoạt động thuộc thẩm quyền quản lý ngành,lĩnh vực, chuyên môn. Về phạm vi thanh tra: Đối với hoạt động thanh tra hành chính : thông thường là việc thanh tra, đánh giá toàn diện, mọi mặt của đối tượng hoặc thanh tra, đánh giá một mặt của đối tượng. Còn hoạt động thanh tra chuyên ngành là hoạt động thanh tra trong phạm vi ngành, lĩnh vực, hoạt động chuyên môn.
Về cách thức thực hiện: Hoạt động thanh tra hành chính được tiến hành bởi các Đoàn thanh tra. Khi cơ quan có thẩm quyền ra quyết định thanh tra hành chính sẽ thành lập Đoàn thanh tra để tiến hành hoạt động thanh tra. Còn hoạt động thanh tra chuyên ngành do các Thanh tra viên, người được giao thực hiện hoạt động thanh tra chuyên ngành thực hiện trong phạm vi, nhiệm vụ, thời hạn được giao.2 Đặc điểm, vai trò, nguyên tắc của thanh tra hành chính 1.1 Đặc điểm thanh tra hành chính 13 Luan van Vì thanh tra hành chính nằm trong hoạt động thanh tra nói chung nên ngoài những đặc điểm của thanh tra thì hoạt động thanh tra hành chính mang những đặc điểm thể hiện tính đặc trưng của nó, như sau: Thứ nhất, hoạt động thanh tra hành chính là hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền tiến hành, cơ quan trực tiếp đảm nhiệm là các cơ quan thanh tra có thẩm quyền. Ở trung ương là Thanh tra Chính phủ, ở tỉnh là Thanh tra tỉnh, ở huyện là Thanh tra huyện, đồng thời các cơ quan thanh tra chuyên ngành cũng tiến hành hoạt động thanh tra hành chính như Thanh tra Bộ và thanh tra Sở.