Chương 1 sẽ trình bày khái quát lý thuyết về “Quyền tài sản” làm nền tảng ủng hộ cho chính sách tư nhân hóa, đồng thời liên kết mối quan hệ giữa tư nhân hóa với tăng trưởng kinh tế và giữa tư nhân hóa với bất bình đẳng thu nhập; bên cạnh đó, tác giả cũng tổng luận một số các nghiên cứu thực nghiệm về tác động của tư nhân hóa đối với tăng trưởng kinh tế và bất bình đẳng thu nhập; và ở cuối chương, tác giả trình bày phần mô hình nghiên cứu thực nghiệm cũng như các giả thuyết kỳ vọng trong mô hình.1 Khái niệm và phân loại Tƣ nhân hóa 1.1 Khái niệm Tư nhân hoá Tư nhân hóa (privatization) có thể được định nghĩa theo nhiều cách khác nhau, đơn giản nhất có thể định nghĩa tư nhân hóa là sự chuyển giao các tài sản hoặc quyền phân phối dịch vụ từ khu vực công sang cho khu vực tư (Pirie, 1986). Trong thời gian gần đây, thuật ngữ về tư nhân hóa được sử dụng bao hàm ba khái niệm cơ bản sau: divestiture; deregulation và delegation (Ghosh, 2004 và Savas, 2000). Divestiture hàm ý là giảm một phần hoặc toàn bộ việc cung cấp hàng hóa của các doanh nghiệp thuộc khu vực công sang cho khu vực tư nhân đảm nhận. Deregulation còn được biết đến như là sự tự do hóa, nó được hiểu là sự gỡ bỏ các rào cản thâm nhập thị trường và do đó thúc đẩy vai trò của yếu tố cạnh tranh trong nền kinh tế.
Delegation thường được hiểu là việc chính phủ duy trì sự kiểm soát và chịu trách nhiệm đối với quá trình phân phối hàng hóa, dịch vụ nhưng thực tế các hoạt động sản xuất được thực hiện bởi khu vực tư nhân. Điều này cũng đồng nghĩa rằng chính phủ sẽ cung cấp vốn cho khu vực tư nhân thực hiện sản xuất hàng hóa và dịch vụ. Delegation thường được thực hiện thông qua các hợp đồng, hình thức nhượng quyền hoặc trợ cấp. Trang 9 Tuy nhiên, bài nghiên cứu chỉ giới hạn ở việc kiểm tra tác động của chính sách tư nhân hoá đối với tăng trưởng kinh tế và bất bình đẳng thu nhập theo ý nghĩa của khái niệm divestiture.
Bởi vì, divestiture được xem như là phương pháp thực hiện chính sách tư nhân hóa phổ biến nhất ở các quốc gia đang phát triển trong giai đoạn nghiên cứu (Kikeri và Kolo, 2006; Filipovic, 2005; Cook và Uchida, 2003; Barnett, 2000; Plane, 1997; Yoder và cộng sự, 1991).2 Phân loại Tư nhân hoá Theo Brada (1996) khi nghiên cứu ở Trung và Đông Âu có 4 loại hình tư nhân hóa cơ bản: Thứ nhất, tư nhân hóa thông qua việc trả lại quyền sở hữu. Phương pháp này là phù hợp khi có thể xác định được quyền sở hữu doanh nghiệp thuộc về những cá nhân nào trước đó, tức nguồn gốc của doanh nghiệp trước khi trở thành doanh nghiệp nhà nước. Theo Megginson và cộng sự (2001), hình thức chuyển đổi này gặp khó khăn khi phải chứng minh chủ sở hữu doanh nghiệp trước đó dễ gây ra những bất ổn do tranh giành và chuyển giao không tương xứng trong quá trình này. Thứ hai, tư nhân hóa thông qua việc bán các tài sản nhà nước.
Hình thức này có 2 dạng bán tài sản nhà nước: bán trực tiếp toàn bộ hay một phần tài sản cho các cá nhân hay tổ chức; bán một phần hay toàn bộ cổ phần của công ty đến các nhà đầu tư thông qua việc bán ra công chúng, hình thức bán cổ phần giống như hình thức phát hành cổ phiếu lần đầu (IPOs) của các công ty trên thị trường. Thứ ba, tư nhân hóa thông qua việc phân phối cổ phần dạng voucher. Đây là hình thức tư nhân hóa các doanh nghiệp nhà nước thông qua việc phân phối các cổ phần của công ty đến công chúng miễn phí hoặc với giá hiện hành. Hình thức này thường được sử dụng ở các quốc gia có chuyển đổi nền kinh tế, hình thức này tạo ra sự thay đổi căn Trang 10 bản về hệ thống cấu trúc sở hữu của nền kinh tế, tuy vậy, hình thức này không luôn luôn đạt được hiệu quả như mong muốn (Megginson và cộng sự, 2001).
Thứ tư, tư nhân hóa bằng cách chuyển đổi sang một công ty mới hay cho thiết lập các công ty sở hữu tư nhân rộng rãi trong nền kinh tế. Havrylyshyn và McGettigan (2000) nhấn mạnh đây là hình thức để thúc đẩy tăng trưởng kinh tế của các quốc gia chuyển đổi. Bên cạnh 4 hình thức tư nhân hóa trên, còn có một số hình thức tư nhân hóa khác được thực hiện nhằm tăng cường vai trò khu vực tư nhân. Theo Florencio López-de- Silanes và cộng sự (1997) tư nhân hóa ở Mỹ là việc phân phối các công đoạn sản xuất, cung ứng đến các công ty tư nhân.2 Lý thuyết nền tảng về Tƣ nhân hóa Xét về phương diện học thuật có khá nhiều lý thuyết ủng hộ chính sách tư nhân hóa, trong đó nổi bật nhất cần phải nhắc đến đó là lý thuyết về “Quyền tài sản” (Property Rights theory).
Lý thuyết về “Quyền tài sản” nhìn chung khá đa dạng, nhưng đặc trưng cơ bản nhất đó là sự tập trung vào tính liên kết giữa các quyền sở hữu, sự ưu đãi và các hành vi kinh tế (Commander và Killick, 1988). Lý thuyết “Quyền tài sản” đề cập đến vấn đề tối đa hóa thỏa dụng của các nhà quản lý dựa vào các giới hạn được thiết lập bởi tổ chức. Các quyền tài sản được định nghĩa theo nhiều cách khác nhau. Alchian (1965) đã định nghĩa các quyền tài sản bao hàm ba đặc điểm sau: tính độc quyền của các quyền lựa chọn sử dụng một nguồn tài nguyên; tính độc quyền của các quyền đối với các dịch vụ liên quan đến nguồn tài nguyên; và các quyền đối với việc trao đổi nguồn tài nguyên theo các điều khoản được thỏa thuận.
Trang 11 Mặt khác, Demetz (1967) đã định nghĩa quyền tài sản như là một công cụ của xã hội, điều này xuất phát từ quan điểm cho rằng quyền tài sản giúp các cá nhân thiết lập các kỳ vọng thích hợp mà họ có thể đạt được trong các giao dịch với những người khác. Các kỳ vọng này được biểu hiện trong luật pháp, phong tục và tập tục của một xã hội. Người chủ sở hữu của các quyền tài sản sở hữu sự chấp thuận trong việc cho phép những người khác được thực hiện theo các cách thức riêng. Theo quan điểm này, Starr (1988) khẳng định rằng lý thuyết về quyền tài sản xác định các mối quan hệ kinh tế và xã hội mà ở đó mọi người phải tuân thủ đối với việc phân bổ các nguồn lực, trong đó có xem xét đến cả lợi ích được hưởng của các chủ sở hữu và những thiệt hại mà họ gây ra cho người khác.
Tương tự như vậy, Hill và Kamer (1996) đã đề cập đến các quyền tài sản như là sự kiểm soát các tài sản và cho rằng các nhà quản lý có quyền kiểm soát bằng cách xác định việc phân phối các đầu vào và mức sản xuất của doanh nghiệp hàng ngày. Ví dụ như trường hợp của Hoa Kỳ, Hill và Kamer (1996) giải thích rằng các quyền tài sản đối với nước, vật nuôi và đất đai đáp ứng các điều kiện cả về cung và cầu. Khi các tài nguyên này chưa có giá trị cao, nỗ lực rất ít được tạo ra trong việc xác định và thực hiện các quyền, nhưng khi mà áp lực cao về dân số và sự gia tăng về nhu cầu đối với các sản phẩm nông nghiệp đã làm gia tăng giá trị của các quyền tài sản đối với các tài nguyên này, khi đó nỗ lực lớn hơn được tạo ra trong việc bảo vệ và thực hiện các quyền này. Điều này là do các quyền tài sản mang lại cho các chủ sở hữu tư nhân “các yêu cầu về thặng dư” đối với các tài sản của doanh nghiệp (Hanke, 1987).
“Các yêu cầu về thặng dư” đề cập đến khả năng sử dụng của một tài sản, thay đổi nó về mặt hình thức và chuyển giao toàn bộ hoặc bán một số các quyền (Starr, 1988). Soto (1996) đã diễn tả các quyền tài sản như là “thành phần còn thiếu” cần thiết để vận hành các thị trường. Trang 12 Các thảo luận ở trên cho thấy các cá nhân có khuynh hướng bảo quản các tài sản của họ tốt hơn khi tồn tại các lợi ích được tạo ra từ các tài sản đó. Trong tác phẩm “Wealth of Nations”, Adam Smith (1776) đã nói rằng mọi người thường có khuynh hướng lãng phí tài sản của người khác hơn so với tài sản của họ.
Theo đó, từ quan điểm của các quyền tài sản có vẻ như các doanh nghiệp nhà nước được dự kiến sẽ kém hiệu quả hơn so với các doanh nghiệp tư nhân, bởi vì chúng được sở hữu bởi các cá nhân mà họ không có “các yêu cầu về thặng dư” đối với các tài sản của các doanh nghiệp thuộc khu vực công (Megginson, 2005). Luận điểm chính của các nhà nghiên cứu về lý thuyết quyền tài sản đó là sự không hiệu quả của khu vực công đến từ những tình huống mà ở đó không có các cá nhân hay các nhóm có lợi ích rõ ràng đối với các tài sản của doanh nghiệp (Abdul, 2000). Điều này có nghĩa rằng trong các doanh nghiệp nhà nước, các quyền tài sản dường như không mang tính độc quyền và cũng không thể chuyển nhượng được. Trong trường hợp này khả năng các tài sản của khu vực công được quản lý kém là rất cao (Furobotn và Perjovich, 1972).
Phần tổng kết lý thuyết đã chứng minh được lý thuyết về các quyền tài sản khác với các lý thuyết cổ điển về doanh nghiệp bằng việc loại bỏ các doanh nghiệp được xem như là đơn vị phân tích chính ra, thay vào đó tập trung vào vai trò của những người đưa ra các quyết định cá nhân trong doanh nghiệp. Càng đầy đủ các quyền dành cho những người ra quyết định trong việc phân bổ các nguồn lực thì sẽ càng khuyến khích việc sử dụng và bảo quản các nguồn lực đó một cách hiệu quả. Theo đó, chính sách tư nhân hóa liên quan đến việc tập trung các quyền tài sản được kỳ vọng sẽ cải thiện tính hiệu quả của nền kinh tế.3 Tƣ nhân hóa, Tăng trƣởng kinh tế và Bất bình đẳng thu nhập Chính sách tư nhân hóa có thể tạo ra tác động tích cực đối với tăng trưởng kinh tế và bất bình đẳng thu nhập bằng nhiều cách. Có thể liệt kê ra đây ba cách thức tác động chính của tư nhân hóa.