Tổng quan nghiên cứu

Chương trình Mục tiêu quốc gia xây dựng nông thôn mới theo Quyết định số 800/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ và Nghị quyết số 26-NQ/TW của Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa X là chính sách phát triển kinh tế - xã hội nông thôn toàn diện và quy mô nhất tại Việt Nam. Trọng tâm cốt lõi của chương trình là phương châm "Dân biết, dân bàn, dân làm, dân kiểm tra, dân thụ hưởng", xác định người dân đóng vai trò chủ thể chính, còn Nhà nước giữ vai trò định hướng, hỗ trợ cơ chế và nguồn vốn.

Nghiên cứu được thực hiện tại xã Mỹ Lộc, huyện Tam Bình, tỉnh Vĩnh Long – một xã thuần nông được chọn làm điểm xây dựng nông thôn mới giai đoạn 2011–2015. Xuất phát điểm năm 2011, xã chỉ đạt 5/19 tiêu chí cơ bản. Sau hơn 3 năm triển khai, đến tháng 8/2014, Mỹ Lộc đã hoàn thành 19/19 tiêu chí và về đích trước hạn. Tổng nguồn lực huy động giai đoạn này đạt 148.044,4 triệu đồng, trong đó người dân và các nguồn tài trợ đóng góp 29.806,3 triệu đồng (chiếm 20,13%, gấp đôi tỷ lệ quy định). Thu nhập bình quân đầu người tăng hơn hai lần, đạt 25,089 triệu đồng/năm, và tỷ lệ hộ nghèo giảm ấn tượng từ 5,3% xuống còn 2,25%.

Tuy nhiên, đằng sau các thành tích ấn tượng là thực trạng người dân tham gia mang tính bị động, chủ yếu dừng lại ở việc đóng góp vật chất theo yêu cầu của chính quyền thay vì chủ động lập kế hoạch hay ra quyết định. Mục tiêu của nghiên cứu là đánh giá thực trạng tham gia của cộng đồng trên 4 phương diện chính, nhận diện các rào cản kép từ phía người dân và chính quyền, từ đó đề xuất các giải pháp chính sách khả thi nhằm tháo gỡ điểm nghẽn và nâng cao tính bền vững cho chương trình.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Nghiên cứu vận dụng thang 5 cấp độ tham gia của Dower (1996), bao gồm: Thông tin (cung cấp dữ liệu một chiều), Tư vấn (lắng nghe ý kiến mang tính tham khảo), Tham gia (đóng góp nguồn lực thụ động), Hợp tác (chia sẻ quyền lực và cùng lập kế hoạch) và Trao quyền (người dân nắm giữ phần lớn quyền ra quyết định). Cùng với đó là quy trình chuẩn 8 bước quản lý dự án có sự tham gia của Ủy ban Dân tộc (2008), trải dài từ khâu xác định khó khăn, lập kế hoạch, thẩm định, thi công đến kiểm tra, giám sát và duy tu công trình.

Bên cạnh đó, tác giả kế thừa khung phân tích rào cản phát triển của Dukeshire và Thurlow (2002) kết hợp báo cáo của Ngân hàng Phát triển Châu Á (ADB, 2003) để xây dựng mô hình rào cản kép đặc thù trong xây dựng nông thôn mới:

  1. Rào cản nội tại từ cộng đồng: Khả năng tiếp cận thông tin hạn chế, nguồn lực kinh tế yếu thế và sự phụ thuộc vào cơ chế đại diện dân sự.
  2. Rào cản từ hệ thống chính quyền: Sự tập trung thẩm quyền ra quyết định, thái độ hoài nghi năng lực người dân và thiếu hụt hành lang pháp lý mang tính ràng buộc.

Phương pháp nghiên cứu

Nghiên cứu sử dụng phương pháp kết hợp định tính và định lượng với nguồn dữ liệu thứ cấp và sơ cấp phong phú. Dữ liệu thứ cấp được tổng hợp từ các báo cáo chỉ đạo xây dựng nông thôn mới giai đoạn 2011–2014 của tỉnh Vĩnh Long, huyện Tam Bình và xã Mỹ Lộc.

Dữ liệu sơ cấp được thu thập thông qua khảo sát bảng hỏi cấu trúc, phỏng vấn sâu cá nhân và quan sát thực địa. Cỡ mẫu khảo sát được phân bổ đồng đều trên toàn bộ 8/8 ấp của xã Mỹ Lộc, bao phủ đa dạng các nhóm nghề nghiệp như nông dân thuần túy, hộ kinh doanh dịch vụ, công nhân, giáo viên và cán bộ cơ sở. Phương pháp chọn mẫu phân tầng kết hợp ngẫu nhiên giúp phản ánh khách quan sự khác biệt về năng lực tiếp cận giữa các tầng lớp dân cư. Quá trình nghiên cứu triển khai qua 2 giai đoạn: khảo sát sơ bộ từ tháng 9/2014 đến tháng 11/2014 nhằm hoàn thiện công cụ thu thập, và điều tra chính thức từ tháng 12/2014 đến tháng 01/2015. Phương pháp phân tích thống kê mô tả, so sánh tỷ lệ phần trăm và đối chiếu tình huống thực tiễn được lựa chọn nhằm làm rõ mối tương quan giữa cơ chế vận hành chính sách với mức độ chủ động của người dân.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Nghiên cứu đã chỉ ra những lát cắt thực trạng rõ nét về sự tham gia của người dân qua 4 khâu cụ thể:

Thứ nhất, mức độ tiếp cận thông tin có độ phủ rộng nhưng thiếu chiều sâu. 100% người được khảo sát từng tiếp xúc với thông tin tuyên truyền và 93% biết đến bộ tiêu chí nông thôn mới. Tuy nhiên, kênh tiếp cận chủ yếu là phương tiện đại chúng một chiều như loa phát thanh ấp/xã (88,3%) và tiếp xúc cử tri (73,3%). Các hình thức tiếp cận trực tiếp và chi tiết như niêm yết tại ủy ban xã (38,3%) hay cán bộ đến tận nhà vận động (31,7%) đạt tỷ lệ rất thấp. Dù 89,8% người dân ý thức mình là chủ thể, có tới 55,9% vẫn mang tâm lý trông chờ sự dẫn dắt của Nhà nước.

Thứ hai, tham gia đóng góp ý kiến mang tính hình thức và chọn lọc. Mặc dù 100% người dân nhận thức được quyền đóng góp ý kiến, chỉ có 32,8% thường xuyên được mời họp (trong đó 40% là cán bộ, đảng viên), còn 61% chỉ thỉnh thoảng được mời và 6,6% chưa từng được tham dự. Đáng chú ý, chỉ 31% người dân được tham gia góp ý đồ án quy hoạch và 39,6% góp ý danh mục công trình đầu tư.

Thứ ba, tỷ lệ đóng góp vật chất rất cao nhưng tham gia trực tiếp thi công lại thấp. Hoạt động hiến đất làm đường và công trình công cộng đạt tỷ lệ ấn tượng 79,2% (nhiều hộ hiến đến 8.000m2 đất), nhưng tỷ lệ đóng góp tiền mặt chỉ đạt 22,9% do thu nhập bình quân còn thấp (khoảng 2,1 triệu đồng/tháng), mức đóng góp trung bình 85.000 đồng/1.000m2 đất nông nghiệp. Đáng lưu ý, chỉ 33,3% người dân được trực tiếp thi công công trình do chính quyền ưu tiên chỉ định thầu doanh nghiệp.

Thứ tư, công tác kiểm tra, giám sát và duy tu phụ thuộc vào cơ chế đại diện. Chỉ 35,4% người dân từng tham gia giám sát thi công. Có đến 40% hộ dân lầm tưởng rằng chỉ thành viên Ban Giám sát đầu tư cộng đồng hoặc người được chính quyền chỉ định mới có quyền kiểm tra. Người dân chỉ quan tâm giám sát các công trình liên xóm có vốn đóng góp của dân, hoàn toàn đứng ngoài các công trình 100% vốn ngân sách.

Thảo luận kết quả

Dữ liệu phân tích có thể được mô hình hóa qua bảng cơ cấu nguồn vốn đầu tư và biểu đồ mức độ tham gia theo từng công đoạn. Cơ cấu vốn cho thấy ngân sách cấp tỉnh chiếm 40,61%, cấp huyện 23,90%, Trung ương 15,36%, trong khi nhân dân và tài trợ đóng góp tới 20,13%. Việc người dân đóng góp nguồn lực lớn nhưng bị hạn chế trong khâu ra quyết định đã dẫn đến sự mất cân đối nghiêm trọng trong phân bổ ngân sách.

Chính quyền xã đã tập trung đầu tư vượt mức cho hạ tầng cứng như xây dựng 100% đường giao thông và kiên cố hóa 100% cống đập, xây mới 2 cụm nhà văn hóa ấp tiêu tốn 3.957 triệu đồng nhưng hoạt động kém hiệu quả. Ngược lại, nguồn vốn hỗ trợ phát triển sản xuất chỉ dừng ở mô hình thí điểm, khiến chất lượng đạt tiêu chí thu nhập (25,089 triệu đồng) và nước sạch (58,63%) thiếu tính bền vững. Thực trạng này hoàn toàn tương đồng với kết quả nghiên cứu của Lưu Thị Tho và Phạm Bảo Dương (2013) cũng như báo cáo của Mekong Economics (2005), khẳng định rằng thiếu vắng sự tham vấn cộng đồng sẽ dẫn đến lãng phí nguồn lực công và làm suy giảm động lực tự quản ở nông thôn.

Đề xuất và khuyến nghị

Dựa trên các rào cản được nhận diện, nghiên cứu đề xuất 5 nhóm giải pháp chính sách trọng tâm:

Thứ nhất, chuyển đổi phương thức tuyên truyền thông tin từ diện rộng sang chiều sâu. Ban chỉ đạo nông thôn mới các cấp phối hợp với hệ thống truyền thông địa phương xây dựng các chuyên đề hướng dẫn kỹ thuật cho từng tiêu chí cụ thể. Phát động phong trào thi đua "Sáng kiến xây dựng nông thôn mới" định kỳ hàng năm nhằm nâng tỷ lệ hộ dân tiếp cận thông tin chuyên sâu lên trên 75% trong giai đoạn 2016–2020.

Thứ hai, thiết lập cơ chế huy động nguồn lực công bằng và san sẻ trách nhiệm. Ủy ban nhân dân tỉnh cần ban hành chính sách hỗ trợ tài chính từ ngân sách hoặc quỹ cộng đồng để bù đắp cho các hộ nghèo phải hiến đất làm đường giao thông nội đồng. Đồng thời, quy định mức đóng góp nghĩa vụ đối với các hộ kinh doanh tại khu vực trung tâm, chợ xã cho tiêu chí môi trường và hạ tầng thương mại.

Thứ ba, ưu tiên nâng cao năng lực kinh tế và kỹ năng tự quản cho người dân. Sở Nông nghiệp và Phát triển nông thôn cùng Sở Lao động - Thương binh và Xã hội phân bổ tối thiểu 25% tổng vốn chương trình cho các dự án chuyển giao kỹ thuật sản xuất, đào tạo nghề và nhân rộng mô hình kinh tế hiệu quả, đảm bảo mục tiêu nâng thu nhập bình quân đầu người vượt mức 29 triệu đồng/năm.

Thứ tư, hoàn thiện cơ sở pháp lý và đẩy mạnh phân cấp quản lý đầu tư cho cấp xã. Ủy ban nhân dân tỉnh thực hiện nghiêm túc Thông tư liên tịch số 26/2011/TTLT-BNNPTNT-BKHĐT-BTC, giao quyền làm chủ đầu tư các công trình dưới 3 tỷ đồng cho Ủy ban nhân dân xã. Bắt buộc áp dụng cơ chế giao cộng đồng hưởng lợi tự thi công các công trình quy mô nhỏ, kỹ thuật đơn giản để tiết kiệm 20% chi phí xây lắp so với thuê nhà thầu bên ngoài.

Thứ năm, đổi mới mô hình hoạt động của Ủy ban Mặt trận Tổ quốc và các đoàn thể chính trị - xã hội. Chuyển đổi vai trò của đoàn thể từ "cơ quan vận động một chiều" sang tổ chức đại diện bảo vệ quyền lợi và đối thoại chính sách cho người dân, định kỳ 3 tháng/lần tổ chức diễn đàn lắng nghe phản ánh của cộng đồng.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

  1. Cán bộ quản lý Nhà nước và Ban chỉ đạo nông thôn mới các cấp: Tài liệu cung cấp bằng chứng thực tiễn về những lỗ hổng trong phân bổ vốn đầu tư, giúp các nhà quản lý hoàn thiện quy trình lập kế hoạch đầu tư công trung hạn và nâng cao hiệu quả giải ngân.
  2. Cán bộ Mặt trận Tổ quốc và các tổ chức chính trị - xã hội: Cung cấp phương pháp luận và kỹ năng giám sát đầu tư cộng đồng, gợi mở các mô hình sinh hoạt chuyên đề nhằm thực chất hóa vai trò phản biện xã hội tại địa phương.
  3. Giảng viên, học viên cao học và sinh viên chuyên ngành Chính sách công, Phát triển nông thôn, Xã hội học: Là nguồn tài liệu tham khảo giá trị về khung phân tích rào cản chính sách, thang đo mức độ tham gia của Dower và phương pháp nghiên cứu tình huống thực địa chuyên sâu.
  4. Các tổ chức phi chính phủ và đơn vị tư vấn phát triển: Tham khảo kinh nghiệm đánh giá sự tham gia có sự can thiệp của cộng đồng (PRA/PAR) nhằm thiết kế các chương trình viện trợ sinh kế và phát triển hạ tầng bền vững tại khu vực Đồng bằng sông Cửu Long.

Câu hỏi thường gặp

Sự tham gia của người dân xã Mỹ Lộc trong xây dựng nông thôn mới thể hiện rõ nhất ở khâu nào? Người dân tham gia mạnh mẽ nhất ở khâu đóng góp nguồn lực, đặc biệt là hiến đất làm đường với tỷ lệ tham gia đạt 79,2% và đóng góp 29.806,3 triệu đồng (chiếm 20,13% tổng vốn đầu tư của xã).

Tại sao tỷ lệ người dân đóng góp ý kiến quy hoạch nông thôn mới chỉ đạt 31%? Do quy trình lấy ý kiến chủ yếu thông qua hình thức niêm yết tại ủy ban xã và phổ biến qua các cuộc họp ấp ngắn gọn, người dân thiếu thời gian nghiên cứu tài liệu kỹ thuật và không có diễn đàn đối thoại hai chiều với đơn vị tư vấn.

Lý do người dân ít tham gia trực tiếp thi công công trình dù chi phí rẻ hơn 20% là gì? Ủy ban nhân dân huyện đóng vai trò chủ đầu tư hầu hết các công trình lớn và áp dụng cơ chế chỉ định thầu cho doanh nghiệp xây dựng, trong khi cấp xã chỉ được làm chủ đầu tư các gói duy tu nhỏ dưới 600 triệu đồng.

Sự chênh lệch giữa đầu tư hạ tầng và phát triển sản xuất tại Mỹ Lộc gây ra hệ lụy gì? Việc dồn vốn xây 100% đường giao thông và 2 nhà văn hóa ấp tốn gần 4 tỷ đồng nhưng ít sử dụng đã làm cạn kiệt ngân sách hỗ trợ sinh kế, khiến tiêu chí thu nhập (25,089 triệu đồng) và nước sạch (58,63%) đạt chuẩn thiếu bền vững.

Luận văn đề xuất giải pháp gì để tạo sự công bằng giữa hộ hiến đất và hộ không hiến đất? Đề xuất cơ chế hỗ trợ tiền mặt từ ngân sách cho các hộ nghèo vùng sâu bị mất nhiều đất nông nghiệp, đồng thời huy động đóng góp tài chính bắt buộc từ các hộ kinh doanh hưởng lợi mặt tiền chợ, trục đường chính vào quỹ phát triển chung.

Kết luận

  • Người dân đóng góp nguồn lực rất lớn (hơn 29,8 tỷ đồng, 79,2% hộ hiến đất), đóng vai trò then chốt giúp xã Mỹ Lộc hoàn thành 19/19 tiêu chí nông thôn mới vào năm 2014.
  • Sự tham gia của cộng đồng vẫn dừng ở mức độ thấp theo thang đo Dower, chủ yếu là tham gia đóng góp thụ động theo phân công của chính quyền mà chưa đạt tới mức hợp tác hay trao quyền.
  • Tồn tại rào cản kép từ nội tại cộng đồng (thu nhập thấp 25 triệu đồng/năm, 44% chưa được tập huấn kỹ năng) và phía chính quyền (cơ chế chỉ định thầu, phân bổ vốn nặng về hạ tầng cứng).
  • Lộ trình 2016–2020 đòi hỏi hoàn thiện khung pháp lý bắt buộc giao quyền tự quản công trình nhỏ cho cộng đồng và tái cơ cấu ngân sách ưu tiên cho nâng cao thu nhập người dân.
  • Xóa bỏ rào cản tham gia không chỉ nâng cao hiệu quả sử dụng ngân sách công mà còn là chìa khóa bảo đảm tính bền vững lâu dài cho toàn bộ Chương trình Mục tiêu quốc gia xây dựng nông thôn mới.