Chương 1 TỔNG QUAN VỀ VẤN ĐỀ NGHIÊN CỨU 1. Khái quát chung về quyền sử dụng đất 1. Quyền sở hữu Quyền sở hữu được hình thành từ rất sớm, chế độ chiếm hữu tư nhân về đất đai, tài nguyên xuất hiện. Quyền sở hữu được hiểu dưới góc độ là mức độ xử sự (quyền năng) mà pháp luật cho phép chủ sở hữu được thực hiện các hành vi nhất định (như chiếm hữu, sử dụng, định đoạt) lên tài sản theo ý chí của mình (nghĩa chủ quan).
Dưới góc độ này, quyền sở hữu được coi là một trong những quyền năng cơ bản nhất mà một chủ thể có thể có được đối với tài sản (bên cạnh các quyền khác đối với tài sản như: quyền sử dụng hạn chế bất động sản liền kề, quyền và lợi ích cá nhân…). Điều 158 Bộ Luật Dân sự 2015 quy định: “Quyền sở hữu bao gồm quyền chiếm hữu, quyền sử dụng và quyền định đoạt tài sản của chủ sở hữu theo quy định của luật”. Xuất phát từ vai trò chi phối của cơ sở kinh tế hạ tầng đối với pháp luật, Bộ luật dân sự ra đời khẳng định vị trí trung tâm của chế định “tài sản và quyền sở hữu”. Quyền sở hữu là cơ sở, là mục đích của rất nhiều quan hệ pháp luật dân sự.
Vì thế, quyền sở hữu còn là tiền đề, là xuất phát điểm cho tính hợp pháp của các quan hệ đó. Mục đích cuối cùng của đa phần các hành vi dân sự và giao dịch dân sự là nhằm hướng tới xác lập hoặc chấm dứt quyền sở hữu của các chủ thể. Tại điều 158 Bộ Luật Dân sự quy định: “Quyền sở hữu bao gồm quyền chiếm hữu, quyền sử dụng và quyền định đoạt tài sản của chủ sở hữu theo quy định của luật”. Chủ sở hữu là cá nhân, pháp nhân, chủ thể khác có đủ ba quyền là quyền chiếm hữu, quyền sử dụng, quyền định đoạt tài sản”.
Quyền sở hữu bao gồm 3 quyền sau: - Quyền chiếm hữu là quyền của chủ sở hữu nắm giữ, quản lý tài sản thuộc sở hữu của mình. Trong một số trường hợp theo quy định của pháp luật thì người không phải là chủ sở hữu tài sản cũng có quyền sở hữu tài sản (nhà vắng chủ) (Nguyễn Đình Bồng, 2006); 5 - Quyền sử dụng là quyền của chủ sở hữu khai thác công dụng, hưởng hoa lợi, lợi tức từ tài sản. Chủ sở hữu có quyền khai thác giá trị tài sản theo ý chí của mình bằng cách thức khác nhau. Người không phải là chủ sở hữu cũng có quyền sử dụng tài sản trong trường hợp được chủ sở hữu giao quyền sử dụng, điều này thấy rõ trong việc Nhà nước giao QSDĐ cho tổ chức, hộ gia đình, cá nhân (Nguyễn Đình Bồng, 2006); - Quyền định đoạt là quyền của chủ sở hữu chuyển giao quyền sở hữu tài sản của mình cho người khác hoặc từ bỏ quyền sở hữu đó.
Chủ sở hữu thực hiện quyền định đoạt tài sản của mình theo hai phương thức: + Định đoạt số phận pháp lý của tài sản, tức là chuyển quyền sở hữu tài sản của mình cho người khác thông qua hình thức giao dịch dân sự như bán, đổi, tặng cho, để thừa kế; + Định đoạt số phận thực tế của tài sản, tức là làm cho tài sản không còn trong thực tế. Ví dụ: tiêu dùng hết, tiêu huỷ, từ bỏ quyền sở hữu (Nguyễn Đình Bồng, 2006). Có thể thấy, Quyền sở hữu được hiểu là mức độ xử sự mà pháp luật cho phép một chủ thể thực hiện các quyền: chiếm hữu, sử dụng, định đoạt trong những điều kiện nhất định. Như vậy, quyền sở hữu chính là quyền năng dân sự của chủ thể sở hữu đối với một tài sản cụ thể và xuất hiện trên cơ sở nội dung qui định của qui phạm pháp luật khách quan.
Quyền sở hữu về đất đai Tại Điều 4 Luật Đất đai 2013 quy định: “Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý” (Quốc Hội, 2013). Quyền sở hữu toàn dân về đất đai tại Vıệt Nam được hình thành theo Hiến pháp 1959 và được khẳng định là duy nhất từ Hiến pháp 1980 và sau đó được tiếp tục khẳng định và củng cố trong Hiến pháp 1992. Tại Điều 17 Hiến pháp 1992 khẳng định: “Đất đai, rừng núi, sông hồ, nguồn nước, tài nguyên trong lòng đất, nguồn lợi ở vùng biển, thềm lục địa và vùng trời mà pháp luật quy định là của Nhà nước, đều thuộc sở hữu toàn dân”, Nhà nước thống nhất quản lý đất đai theo quy hoạch và pháp luật (Điều 18, Hiến pháp 1992). Luật Đất đai 2013 cũng đã thể chế hóa chính sách đất đai của Đảng và cụ thể hóa các quy định về đất đai của Hiến pháp.
6 Luật Đất đai 2013 quy định các nguyên tắc quản lý và sử dụng đất đai: Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý; Nhà nước thống nhất quản lý đất đai theo quy hoạch, kế hoạch, đúng mục đích sử dụng đất, đất đai sử dụng tiết kiệm, có hiệu quả, bảo vệ môi trường và không làm tổn hại đến lợi ích chính đáng của người sử dụng đất xung quanh. Với tư cách là chủ thể trong quan hệ sở hữu đất đai, nhân dân có quyền chiếm hữu, sử dụng, định đoạt tài sản của mình. Nhưng nhân dân không thể tự mình thực hiện mà chuyển giao các quyền này cho Nhà nước. Việc quy định “đất đai thuộc sở hữu toàn dân” thực chất bắt nguồn từ tính lịch sử của đất đai nước ta.
Đất đai nước ta là thành quả trải qua nhiều thế hệ nhân dân ta đã tốn bao công sức, xương máu mới tạo lập và bảo vệ được vốn đất đai như ngày nay; “Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý”. Như vậy, nhân dân đã trao quyền chủ sở hữu đất đai cho Nhà nước, Nhà nước với tư cách đại diện sở hữu toàn dân quản lý đất đai. Luật Đất đai 2013 đã quy định cụ thể hơn về chế độ “Quyền của đại diện chủ sở hữu về đất đai” (Điều 13), “Thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu về đất đai” (Điều 21), “Nội dung quản lý Nhà nước về đất đai” (Điều 22). Với tư cách là đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai, Nhà nước thực hiện việc thống nhất quản lý về đất đai trong phạm vi cả nước nhằm bảo đảm cho đất đai được sử dụng theo đúng quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, đảm bảo lợi ích của Nhà nước cũng như của người sử dụng.
Nhà nước thực hiện đầy đủ các quyền của chủ sở hữu, đó là: quyền chiếm hữu, quyền sử dụng và quyền định đoạt. Về quyền chiếm hữu về đất đai: Nhà nước chiếm hữu đất đai thuộc phạm vi lãnh thổ của mình tuyệt đối và không điều kiện, không giới hạn. Nhà nước cho phép người sử dụng được quyền chiếm hữu trên những khu đất, thửa đất cụ thể với thời gian có hạn chế, có thể là lâu dài nhưng không phải là vĩnh viễn, sự chiếm hữu này chỉ là để sử dụng rất đúng mục đích, dưới các hình thức giao đất không thu tiền, giao đất có thu tiền và cho thuê đất; trong những trường hợp cụ thể này, QSDĐ của Nhà nước được trao cho người sử dụng (tổ chức, hộ gia đình, cá nhân…) trên những thửa đất cụ thể. QSDĐĐ của Nhà nước và QSDĐ cụ thể của người sử dụng tuy có ý 7 nghĩa khác nhau về cấp độ nhưng đều thống nhất trên từng thửa đất về mục đích sử dụng và mức độ hưởng lợi.
Về nguyên tắc, Nhà nước điều tiết các nguồn thu từ đất theo quy định của pháp luật để phục vụ cho nhiệm vụ ổn định và phát triển kinh tế, xã hội, đảm bảo lợi ích quốc gia, lợi ích cộng đồng, đồng thời đảm bảo cho người trực tiếp sử dụng đất được hưởng lợi ích từ đất do chính mình đầu tư mang lại (Nguyễn Đình Bồng, 2006). Về Quyền sử dụng đất: Nhà nước khai thác công dụng, hưởng hoa lợi từ tài sản, tài nguyên đất đai; đây là cơ sở pháp lý quan trọng nhất để Nhà nước thực hiện quyền sở hữu đất đai về mặt kinh tế. Trong nền kinh tế còn nhiều thành phần, Nhà nước không thể tự mình trực tiếp sử dụng toàn bộ đất đai mà phải tổ chức cho toàn xã hội - trong đó có cả tổ chức của Nhà nước - sử dụng đất vào mọi mục đích. Như vậy, QSDĐ lại được trích ra để giao về cho người sử dụng (tổ chức, hộ gia đình, cá nhân) trên những thửa đất cụ thể; QSDĐĐ của Nhà nước trong trường hợp này được thể hiện trong quy hoạch sử dụng đất, trong việc hưởng hoa lợi, lợi tức từ đất do đầu tư của Nhà nước mang lại (Nguyễn Đình Bồng, 2006).
Về quyền định đoạt đất đai: Quyền định đoạt của Nhà nước là cơ bản và tuyệt đối, gắn liền với quyền quản lý về đất đai với các quyền năng: giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, cấp Giấy chứng nhận QSDĐ (sau đây gọi tắt là GCN). Việc định đoạt số phận pháp lý của từng thửa đất cụ thể liên quan đến QSDĐ, thể hiện qua việc chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, thừa kế, thế chấp, góp vốn QSDĐ; những quyền này là hạn chế theo từng mục đích sử dụng, phương thức nhận đất và đối tượng nhận đất theo quy định cụ thể của pháp luật (Nguyễn Đình Bồng, 2006). Quyền sử dụng đất đai Quyền sử dụng đất đai Là một khái niệm có tính sáng tạo đặc biệt của các nhà luật pháp Vıệt Nam. Trong điều kiện đất đai thuộc quyền sở hữu toàn dân và không thể phân chia thì làm thế nào để người dân thực hiện được quyền của mình? Để người dân có thể khai thác, sử dụng đất đai có hiệu quả, đáp ứng được nhu cầu của sản xuất và đời sống mà lại không làm mất đi ý nghĩa tối cao của tính toàn dân, không mất đi vai trò quản lý với tư cách đại diện chủ sở hữu của Nhà nước? Khái niệm “QSDĐ" của “người sử dụng đất” chính là sự sáng tạo pháp luật, giải quyết 8 được mâu thuẫn nói trên và làm hài hòa được các lợi ích của quốc gia, Nhà nước và mỗi người dân (Đinh Sỹ Dũng, 2003).