Chương 1: Khái quát chung về quyền lập quy của Chính phủ 1. Khái niệm quyền lập quy của Chính phủ và các đặc trưng pháp lí cơ bản của quyền lập quy 1. Khái niệm quyền lập quy của Chính phủ Ở mỗi quốc gia, quyền lập pháp là quyền duy nhất thuộc về quốc hội; còn quyền lập quy được trao cho các cơ quan hành chính nhà nước và các cơ quan khác của nhà nước. Đây là quyền của các cơ quan có thẩm quyền của nhà nước trong việc ban hành văn bản trên cơ sở và để thi hành hiến pháp và luật của quốc hội.
Tuy nhiên, hiện nay, có những định nghĩa khác nhau về quyền lập quy trong các từ điển, tài liệu. Có thể vì các văn bản thuộc quyền lập quy là các văn bản phần lớn do các cơ quan hành pháp ban hành nên các từ điển đều nhấn mạnh đến thẩm quyền của các cơ quan hành chính nhà nước trong việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật dưới luật. Vì vậy, một số từ điển được xuất bản ở nước ta trong thời gian qua đều nhìn nhận quyền lập quy là thẩm quyền của cơ quan hành chính nhà nước mà không tính đến thẩm quyền của các cơ quan khác như Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Toà án nhân dân tối cao và Kiểm toán Nhà nước trong việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật dưới luật theo quy định của pháp luật. Từ điển hành chính định nghĩa quyền lập quy là ''quyền ban hành các văn bản quy phạm pháp luật dưới luật của các cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền.
Trong trường hợp được cơ quan lập pháp ủy quyền, quyền này còn bao gồm việc ban hành các văn bản dưới luật có tính chất luật thuộc quyền lập pháp'' [6, tr. Từ điển giải thích thuật ngữ pháp lý định nghĩa quyền lập quy là ''quyền được ban hành các văn bản dưới luật của các cơ quan hành pháp Trung ương (Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, các Bộ trưởng…), Hội LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com đồng nhân dân và các cơ quan hành pháp địa phương (Ủy ban nhân dân, Chủ tịch Ủy ban nhân dân)'' [8, tr. Theo Từ điển bách khoa Việt Nam, lập quy là hoạt động thể hiện quyền lực nhà nước bằng ban hành văn bản quy phạm pháp luật dưới luật của các cơ quan chính quyền và quản lý các cấp [10, tr. Định nghĩa này của Từ điển bách khoa đã mới chỉ nêu được quyền lập quy là thẩm quyền ban hành các văn bản quy phạm pháp luật dưới luật của các cơ quan chính quyền và quản lý các cấp.
Có nhiều cơ quan chính quyền ở các nước nói chung và ở nước ta (lập pháp, hành pháp, tư pháp) nhưng Từ điển bách khoa đã không nêu rõ đó là những cơ quan nào. Cơ quan lập pháp ban hành luật và không ban hành văn bản quy phạm pháp luật dưới luật. Như vậy, định nghĩa này chưa cho thấy rõ cơ quan nào trong hệ thống các cơ quan chính quyền nhà nước có thẩm quyền lập quy. Theo Từ điển về chính quyền và chính trị Hoa Kỳ, trong tiếng Anh có hai từ chỉ quyền lập quy là từ ''regulation'' - ban hành quy định và từ ''delegation of power'' - nghĩa là uỷ thác quyền lực.
Regulation: ''là thủ tục lập quy của các cơ quan hành chính chịu trách nhiệm giải thích chính thức một đạo luật. Các cơ quan này (thường là các ủy ban pháp quy độc lập) ngoài việc ban hành quy tắc còn nhắm tới việc theo dõi thực hiện và phân xử các tranh chấp trong việc giải thích luật'' [13, tr. Delegation of power: là uỷ thác quyền lực (lập pháp ủy quyền), tức là ''trao quyền cho một cá nhân để người đó hành động thay cho một cá nhân khác''. Ủy thác quyền lực từ một bộ phận chính quyền này cho một bộ phận khác và từ một cơ quan này cho một quan chức khác có ý nghĩa quan trọng đối với chính quyền Mỹ'' [13, tr.
Như vậy, các từ điển nêu trên không có định nghĩa thống nhất về quyền lập quy hay lập pháp ủy quyền. Tuy nhiên, xem xét về thứ bậc giá trị pháp lý của các văn bản pháp luật trong hệ thống các văn bản quy LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com phạm pháp luật của mỗi quốc gia thì văn bản thuộc quyền lập quy là các văn bản dưới luật, được pháp luật quy định, do cơ quan, người có thẩm quyền ban hành trên cơ sở và để thi hành hiến pháp và luật có hình thức và theo thủ tục do pháp luật quy định. Các đặc trưng pháp lí cơ bản của quyền lập quy của Chính phủ 1. Chủ thể của quyền lập quy của Chính phủ Ở Việt Nam có đặc thù là chỉ Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập hiến và lập pháp; Quốc hội giao cho Ủy ban Thường vụ Quốc hội ban hành pháp lệnh, nghị quyết trong một số trường hợp theo chương trình xây dựng pháp luật hàng năm của Quốc hội.
Các quy phạm pháp luật trong các pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội có giá trị như các quy phạm pháp luật trong các luật, nghị quyết của Quốc hội. Mặc dù pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội là văn bản dưới luật thuộc lập pháp ủy quyền, nhưng không thể coi đó là những văn bản thuộc quyền lập quy. Trước khi có Luật năm 1996, khái niệm văn bản pháp quy dùng để chỉ các văn bản dưới luật có chứa quy phạm pháp luật do Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ và chính quyền địa phương ban hành. Theo quy định của Luật năm 1996 và Luật năm 2008 thì hệ thống văn bản quy phạm pháp luật ở nước ta gồm các văn bản như: hiến pháp, bộ luật, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội, lệnh quyết định của Chủ tịch nước và các văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Kiểm toán nhà nước, Hội đồng nhân dân các cấp và các văn bản quy phạm pháp luật liên tịch như: nghị quyết liên tịch giữa Ủy ban thường vụ Quốc hội hoặc giữa Chính phủ với cơ quan trung ương của tổ chức chính trị - xã hội; thông tư liên tịch giữa Chánh án Toà án nhân dân LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com tối cao với Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; giữa Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ với Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; giữa các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ.
Như vậy, quyền lập quy của Chính phủ là thẩm quyền của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ ban hành văn bản quy phạm pháp luật dưới luật và văn bản quy phạm pháp luật liên tịch trên cơ sở và để thi hành luật và văn bản pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên theo hình thức, thủ tục và trình tự do pháp luật quy định. Đối tượng của quyền lập quy của Chính phủ Ở Việt Nam, các hiến pháp quy định thẩm quyền về hình thức của các văn bản pháp luật của Chính phủ mà không trực tiếp quy định quyền lập quy cho Chính phủ. Chính phủ dùng các hình thức văn bản đó vào mục đích lập quy hoặc để giải quyết các vụ việc cá biệt cụ thể. Điểm a Điều 52 Hiến pháp 1946 quy định quyền hạn của Chính phủ là ''thi hành các đạo luật và quyết nghị của Nghị viện'' và Chủ tịch Chính phủ ban hành các sắc lệnh.
Hiến pháp chỉ quy định Chủ tịch Chính phủ có thẩm quyền ban hành sắc lệnh và không quy định cho Chủ tịch Chính phủ và các thành viên của Chính phủ ban hành văn bản khác. Để thi hành các đạo luật và quyết nghị của Nghị viện, Chủ tịch Chính phủ ban hành sắc lệnh sau khi tập thể Hội đồng Chính phủ thông qua và rất nhiều trường hợp được sự thỏa thuận của Ban Thường trực Quốc hội. Ngoài ra, trong thực tế chỉ đạo, điều hành, Chủ tịch Chính phủ ban hành các thông tư, chỉ thị; Thủ tướng Chính phủ ban hành các văn bản như nghị định, quyết định, chỉ thị, thông tư; các Bộ trưởng, Thủ trưởng các cơ quan thuộc Hội đồng Chính phủ ban hành nghị định, quyết định, chỉ thị và các văn bản liên bộ như nghị định liên bộ, thông tư liên bộ, chỉ thị liên bộ. LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com Hiến pháp 1959 quy định Hội đồng Chính phủ căn cứ vào Hiến pháp, pháp luật và pháp lệnh mà quy định những biện pháp hành chính, ''ban bố những nghị định, nghị quyết, chỉ thị'' [Điều 73] và ''các Bộ trưởng và thủ trưởng các cơ quan thuộc Hội đồng Chính phủ ra những thông tư, chỉ thị'' [Điều 76].
Hiến pháp 1980 quy định căn cứ vào Hiến pháp, các luật và pháp lệnh, Hội đồng bộ trưởng ra ''những nghị quyết, nghị định, quyết định, chỉ thị, thông tư'' [Điều 109] và các bộ trưởng, thủ trưởng các cơ quan khác thuộc Hội đồng bộ trưởng ra ''những quyết định, chỉ thị, thông tư'' [Điều 111]. Theo Hiến pháp 1992 thì: ''Chính phủ ra nghị quyết, nghị định, Thủ tướng Chính phủ ra quyết định, chỉ thị'' và ''các thành viên khác của Chính phủ, Thủ trưởng các cơ quan thuộc Chính phủ ra quyết định, chỉ thị, thông tư'' [Điều 116]. Lần đầu tiên, hiến pháp ghi nhận thẩm quyền của thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ ra ''quyết định, chỉ thị, thông tư''. Để cải cách bộ máy của Chính phủ, giảm bớt cơ quan thuộc Chính phủ có chức năng quản lý nhà nước, Hiến pháp năm 1992 đã được sửa đổi, bổ sung năm 2001 bỏ thẩm quyền của cơ quan thuộc Chính phủ trong việc ban hành ''quyết định, chỉ thị, thông tư'''.
Xét về tính chất pháp lý, các hình thức văn bản pháp luật của Chính phủ đã được các hiến pháp của nước ta ghi nhận nêu trên có thể là văn bản cá biệt, áp dụng một lần đối với một đối tượng cụ thể như: sắc lệnh (của Chủ tịch Chính phủ trước đây) bổ nhiệm bộ trưởng; nghị định về thành lập, giải thể đơn vị hành chính dưới cấp tỉnh; quyết định tăng lương cho cán bộ, công chức; chỉ thị đôn đốc cấp dưới thực hiện một số nhiệm vụ trong một thời gian nhất định hoặc các văn bản nêu trên có chứa quy phạm pháp luật thì đó là văn bản pháp quy.