Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ CÔNG TÁC QUẢN LÝ VỐN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN TỪ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 1. Cơ sở lý luận về công tác quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước 1. Một số khái niệm cơ bản 1. Đầu tư xây dựng cơ bản - Đầu tư: Theo PGS.
Từ Quang Phương và PGS. Phạm Mạnh Hùng, có thể hiểu khái niệm đầu tư như sau: “Đầu tư là quá trình sử dụng phối hợp các nguồn lực trong một khoảng thời gian xác định nhằm đạt được kết quả hoặc một tập hợp các mục tiêu xác định trong điều kiện kinh tế”. Nhà đầu tư bao gồm: + Doanh nghiệp thuộc các thành phần kinh tế thành lập theo Luật Doanh nghiệp; + Doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài; + Hộ kinh doanh, cá nhân; + Tổ chức, cá nhân nước ngoài; + Các tổ chức khác theo quy định của pháp luật Việt Nam. Đầu tư có nhiều loại: Đầu tư trực tiếp, đầu tư gián tiếp (cho vay); đầu tư ngắn hạn, trung hạn và dài hạn.
Đầu tư dài hạn thường gắn với đầu tư xây dựng tài sản cố định - gắn với đầu tư xây dựng cơ bản. Theo Luật Đầu tư số 67/2014/QH13 ngày 26/11/2014 của Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, tại Điều 3, khái niệm đầu tư được hiểu: “Đầu tư là việc nhà đầu tư bỏ vốn bằng các loại tài sản hữu hình hoặc vô hình để hình thành tài sản tiến hành các hoạt động đầu tư”. Đầu tư XDCB được hiểu là việc bỏ vốn để xây dựng mới, mở rộng hoặc cải tạo những công trình xây dựng nhằm mục đích phát triển, duy trì, nâng cao chất lượng công trình hoặc sản phẩm, dịch vụ trong một thời hạn nhất định. Vốn đầu tư xây dựng cơ bản Theo Luật Đầu tư năm 2014 thì: “Vốn đầu tư là tiền và tài sản khác để thực hiện hoạt động đầu tư kinh doanh”.
Theo Nghị định 385-HĐBT ngày 7 tháng 11 năm 1990 của Hội đồng Bộ trưởng về việc sửa đổi, bổ sung, thay thế Điều lệ quản lý XDCB đã ban hành kèm theo Nghị định 232/NĐ-CP ngày 6/6/1981 thì “Vốn đầu tư xây dựng cơ bản là toàn bộ chi phí đã bỏ ra để đạt được mục đích đầu tư bao gồm: chi phí cho việc khảo sát quy hoạch xây dựng, chi phí chuẩn bị đầu tư, chi phí thiết kế và xây dựng, chi phí mua sắm, lắp đặt máy móc, thiết bị và các chi phí khác được ghi trong tổng dự toán”. Vốn đầu tư xây dựng cơ bản được hình thành từ các nguồn sau: - Vốn ngân sách nhà nước: Vốn NSNN được hình thành từ tích lũy của nền kinh tế và được nhà nước bố trí trong kế hoạch ngân sách; - Vốn tín dụng đầu tư bao gồm: Vốn của NSNN dùng để cho vay, vốn huy động của các đơn vị trong nước và các tầng lớp dân cư, vốn vay dài hạn của các tổ chức tài chính, tín dụng quốc tế; - Vốn tự có của các đơn vị sản xuất kinh doanh, dịch vụ thuộc mọi thành phần kinh tế, đối với doanh nghiệp quốc doanh, vốn này hình thành tự lợi nhuận, vốn khấu hao cơ bản để lại, tiền thanh lý tài sản và các nguồn thu khác theo quy định của Nhà nước; - Vốn hợp tác liên doanh với nước ngoài: Vốn này của các tổ chức, cá nhân nước ngoài đầu tư vào Việt Nam; - Vốn vay nước ngoài bao gồm: + Vốn do Chính phủ vay theo hiệp định ký kết với nước ngoài, vốn do các đơn vị sản xuất kinh doanh dịch vụ trực tiếp vay của các tổ chức, cá nhân ở nước ngoài và vốn do ngân hàng Đầu tư phát triển đi vay; + Vốn viện trợ của các tổ chức nước ngoài (ODA). Vốn huy động của dân cư bằng tiền, vật liệu hoặc công cụ lao động. Ngân sách nhà nước là toàn 6 bộ các khoản thu, chi của Nhà nước đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước.
Vậy, từ những nội dung trên, ta có thể rút ra khái niệm: Vốn xây dựng cơ bản từ nguồn NSNN là ngân sách Trung ương và ngân sách địa phương, được hình thành từ sự tích lũy của nền kinh tế, vốn khấu hao cơ bản và một số nguồn khác dành cho đầu tư xây dựng cơ bản. Vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước Vốn đầu tư XDCB từ NSNN là một bộ phận quan trọng của vốn đầu tư trong nền kinh tế quốc dân, đồng thời là một nguồn lực tài chính công rất quan trọng của quốc gia. Dưới giác độ là một nguồn vốn đầu tư nói chung, vốn đầu tư XDCB từ NSNN cũng như các nguồn vốn khác - đó là biểu hiện bằng tiền của giá trị đầu tư, bao gồm các chi phí tiêu hao nguồn lực phục vụ cho hoạt động đầu tư, nghĩa là bao gồm toàn bộ chi phí đầu tư. Dưới giác độ một nguồn lực tài chính quốc gia, vốn đầu tư XDCB từ NSNN là một bộ phận của quỹ NSNN trong khoản chi đầu tư của NSNN hàng năm được bố trí cho đầu tư vào các công trình, dự án XDCB của Nhà nước.
Quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách Nhà nước Quản lý vốn đầu tư XDCB bằng nguồn NSNN là tập hợp những công cụ và biện pháp của Nhà nước để quản lý quy trình đầu tư, kể từ giai đoạn chuẩn bị đầu tư đến giai đoạn thực hiện đầu tư và giai đoạn kết thúc đầu tư đưa dự án vào khai thác sử dụng để đạt mục tiêu đã định, là sự tác động thường xuyên, liên tục, có tổ chức, có hướng đích của nhà nước lên các đơn vị thuộc các thành phần kinh tế khác nhau, vừa tạo ra sức mạnh tổng hợp của hệ thống quản lý vốn đầu tư XDCB, vừa phát huy được tính năng động sáng tạo 7 của các đơn vị thuộc các thành phần kinh tế khác nhau, hạn chế đến mức tối đa các khuyết tật trong đầu tư XDCB, sử dụng tốt nhất vốn đầu tư XDCB bằng nguồn NSNN để đạt được mục tiêu cần có trong điều kiện của nền kinh tế thị trường đầy biến động. Những số liệu đầu tư XDCB bằng nguồn NSNN trong những năm qua cho thấy rằng sở dĩ đầu tư XDCB kém hiệu quả là do quản lý yếu hoặc thiếu kinh nghiệm. Qua tổng kết cho thấy sự cung cấp tiền vốn, kỹ thuật công nghệ không đem lại sự phát triển. Yếu tố hạn chế trong hầu hết các trường hợp chính là sự thiếu thốn về chất lượng và sức mạnh của hệ thống quản lý vốn đầu tư XDCB bằng nguồn NSNN còn nhiều bất cập.
Tóm lại, quản lý vốn đầu tư XDCB bằng nguồn NSNN là phương thức điều hành có kế hoạch việc đầu tư XDCB trên cơ sở những quy luật khách quan của sự phát triển xã hội bao gồm các phương pháp, các hình thức và các thủ thuật của các cơ quan Nhà nước để xây dựng đồng bộ các chính sách, tổ chức thực hiện có hiệu quả nhằm thực hiện các yêu cầu của các quy luật khách quan ấy [1], [9], [14], [15]. Đặc điểm, vai trò của vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách Nhà nước 1. Đặc điểm của vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước Từ quan niệm về vốn đầu tư XDCB từ NSNN, có thể thấy nguồn vốn này có hai nhóm đặc điểm cơ bản: gắn với hoạt động đầu tư XDCB và gắn với NSNN. Gắn với hoạt động đầu tư XDCB, nguồn vốn này chủ yếu được sử dụng để đầu tư phát triển tài sản cố định trong nền kinh tế.
Khác với các loại đầu tư như đầu tư chuyển dịch, đầu tư cho dự phòng, đầu tư mua sắm công. đầu tư XDCB là hoạt động đầu tư vào máy móc, thiết bị, nhà xưởng, kết cấu hạ tầng. Đây là hoạt động đầu tư phát triển, đầu tư cơ bản và chủ yếu có tính dài hạn. Gắn với hoạt động NSNN, vốn đầu tư XDCB từ NSNN được quản lý và sử dụng đúng luật, theo các quy trình rất chặt chẽ.
Khác với đầu tư trong 8 kinh doanh, đầu tư từ NSNN chủ yếu nhằm tạo lập môi trường, điều kiện cho nền kinh tế, trong nhiều trường hợp không mang tính sinh lãi trực tiếp. Từ những đặc điểm chung đó, có thể đi sâu phân tích một số đặc điểm cụ thể của vốn đầu tư XDCB từ NSNN như sau [1], [8], [14], [15]: - Thứ nhất, vốn đầu tư XDCB từ ngân sách gắn với hoạt động NSNN nói chung và hoạt động chi NSNN nói riêng, đồng thời việc quản lý và sử dụng vốn theo phân cấp về chi NSNN cho đầu tư phát triển. Do đó, việc hình thành, phân phối, sử dụng và thanh quyết toán nguồn vốn này được thực hiện chặt chẽ, theo luật định, được Quốc hội phê chuẩn và các cấp chính quyền (chủ yếu là Hội đồng Nhân dân tỉnh) phê duyệt hàng năm; - Thứ hai, vốn đầu tư XDCB từ NSNN được sử dụng chủ yếu để đầu tư cho các công trình, dự án không có khả năng thu hồi vốn và công trình hạ tầng theo đối tượng sử dụng theo quy định của Luật NSNN và các luật khác. Do đó, việc đánh giá hiệu quả sử dụng nguồn vốn mang tính toàn diện, trên cơ sở đánh giá tác động cả về kinh tế, xã hội và môi trường; - Thứ ba, vốn đầu tư XDCB từ NSNN gắn với các quy trình đầu tư và dự án, chương trình đầu tư rất chặt chẽ từ khâu chuẩn bị đầu tư, thực hiện dự án đến khâu kết thúc đầu tư, nghiệm thu dự án và đưa vào sử dụng.
Việc sử dụng nguồn vốn này gắn với quá trình thực hiện và quản lý dự án đầu tư với các khâu liên hoàn với nhau từ khâu quy hoạch, khảo sát thiết kế, chuẩn bị đầu tư, thực hiện dự án, kết thúc dự án. Các dự án này có thể được hình thành dưới nhiều hình thức như: + Các dự án về điều tra, khảo sát để lập quy hoạch như các dự án quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế xã hội vùng, lãnh thổ, ngành, quy hoạch xây dựng đô thị và nông thôn, quy hoạch ngành được Chính phủ cho phép; + Dự án đầu tư xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội như đường giao thông, mạng lưới điện, hệ thống cấp nước.