Chương 1 CƠ SỞ KHOA HỌC QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN BẰNG NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 1. Lý luận chung về quản lý nhà nước về đầu tư xây dựng cơ bản bằng ngân sách nhà nước 1. Một số khái niệm 1. Khái niệm ngân sách nhà nước Theo Luật NSNN năm 2015 định nghĩa: Ngân sách nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước được dự toán và thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước [42, tr.
Để quản lý ngân sách nhà nước hiệu quả hơn, thực tế hơn, Nhà nước đã phân cấp quản lý ngân sách; xác định phạm vi, trách nhiệm và quyền hạn của chính quyền các cấp, các đơn vị dự toán ngân sách trong việc quản lý ngân sách nhà nước phù hợp với phân cấp quản lý kinh tế - xã hội. Trên cơ sở các cấp, các ngành tự cân đối thu chi đúng quy định và phải báo cáo thường xuyên về việc sử dụng ngân sách lên cấp trên. Các cấp chính quyền địa phương được phân bổ sử dụng ngân sách lần lượt theo đơn vị hành chính như cấp tỉnh, cấp huyện và cấp xã. Ngân sách nhà nước có vai trò rất quan trọng trong toàn bộ hoạt động kinh tế, xã hội, an ninh, quốc phòng và đối ngoại của đất nước; là công cụ điều tiết vĩ mô nền kinh tế của nhà nước.
Thông qua hoạt động chi Ngân sách, Nhà nước sẽ cung cấp kinh phí đầu tư cho cơ sở kết cấu hạ tầng, hình thành các doanh nghiệp thuộc các ngành then chốt trên cơ sở đó tạo môi trường và điều kiện thuận lợi cho sự ra đời và phát triển các doanh nghiệp thuộc mọi thành phần kinh tế. Khái niệm vốn đầu tư xây dựng cơ bản 9 Đầu tư xây dựng cơ bản từ vốn ngân sách nhà nước là quá trình nhà nước bỏ vốn từ ngân sách (toàn bộ hoặc một phần giá trị đầu tư) để tiến hành các hoạt động xây dựng cơ bản, nhằm tạo ra tài sản cố định, xây dựng cơ sở vật chất kỹ thuật, để nhằm phát triển kinh tế, xã hội (thông qua các hình thức xây dựng mới, mở rộng, hiện đại hoá hoặc khôi phục các tài sản cố định). Vốn đầu tư XDCB là toàn bộ những chi phí đã bỏ ra để đạt được mục đích đầu tư bao gồm chi phí cho việc khảo sát, quy hoạch xây dựng, chi phí chuẩn bị đầu tư, chi phí thiết kế và thực hiện xây dựng, mua sắm, lắp đặt máy móc thiết bị, vận hành và các chi phí khác được ghi trong tổng mức đầu tư dự án được duyệt. Theo quy định tại Luật Đầu tư công số 49/2014/QH13: Vốn nhà nước là từ những nguồn sau (1) Vốn từ NSNN; (2) Vốn công trái quốc gia; (3) Vốn Trái phiếu Chính phủ; (4) Vốn trái phiếu chính quyền địa phương; (5) Vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) và vốn vay ưu đãi của các nhà tài trợ nước ngoài; (6) Vốn tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước; (7) Vốn từ nguồn thu để lại cho đầu tư nhưng chưa đưa vào cân đối ngân sách nhà nước; (8) Các khoản vốn vay khác của ngân sách địa phương để đầu tư [40, tr.
Quản lý nhà nước về đầu tư xây dựng cơ bản Quản lý nhà nước về đầu tư xây dựng là sự tác động có tổ chức và bằng pháp quyền của nhà nước đối với hoạt động đầu tư xây dựng cơ bản nhằm làm cho hoạt động đầu tư xây dựng cơ bản bằng nguồn ngân sách nhà nước đối với các công trình kết cấu hạ tầng kinh tế xã hội phát huy tính hiệu quả, hạn chế tình trạng lãng phí, thất thoát ngân sách nhà nước, góp phần tăng cường cơ sở vật chất nhằm phục vụ mục tiêu phát triển kinh tế xã hội, đảm bảo quốc phòng an ninh với chi phí thấp nhất. Từ cách tiếp cận nêu trên, cũng có thể hiểu Quản lý nhà nước về đầu tư xây dựng cơ bản bằng ngân sách nhà nước là sự tác động liên tục, có tổ chức, 10 có định hướng đến quá trình đầu tư thành một hệ thống đồng bộ các biện pháp kinh tế - xã hội và tổ chức kỹ thuật cùng các biện pháp khác nhằm đạt hiệu quả kinh tế xã hội cao trong những điều kiện cụ thể và trên cơ sở vận dụng sáng tạo những quy luật kinh tế khách quan nói chung và quy luật vận động đặc thù của đầu tư xây dựng cơ bản nói riêng. Đặc điểm, vai trò quản lý nhà nước về đầu tư xây dựng cơ bản bằng ngân sách nhà nước 1. Đặc điểm chung của QLNN về đầu tư xây dựng cơ bản Hoạt động đầu tư xây dựng cơ bản từ vốn ngân sách là một bộ phận của đầu tư phát triển, do đó quản lý nhà nước về đầu tư xây dựng cơ bản nó mang các đặc điểm của đầu tư phát triển, như sau: Thứ nhất, đầu tư xây dựng cơ bản đòi hỏi vốn lớn, thời gian đầu tư dài Đầu tư xây dựng cơ bản chủ yếu là đầu tư xây dựng các công trình hạ tầng kinh tế - xã hội đòi hỏi một số lượng vốn lớn, nhiều lao động và vật tư lớn, thời gian đầu tư dài.
Tuy nhiên, hiệu quả kinh tế - xã hội do đầu tư những công trình này đem lại là rất lớn và có ý nghĩa quan trọng trong phát triển kinh tế - xã hội, an ninh, quốc phòng của từng địa phương, của cả đất nước. Quá trình tạo sản phẩm xây dựng cơ bản từ khi chuẩn bị đầu tư đến khi hoàn thành công trình bàn giao đưa vào sử dụng thường kéo dài. Quá trình thực hiện được chia thành nhiều giai đoạn: từ giai đoạn chuẩn bị đầu tư, thực hiện đầu tư cho đến giai đoạn kết thúc đầu tư, mỗi giai đoạn được chia thành nhiều công việc khác nhau, do quá trình đầu tư dài nên thường bị ảnh hưởng bởi lạm phát. Mặt khác, quá trình đầu tư xây dựng cơ bản chịu nhiều ảnh hưởng của yếu tố môi trường, thiên tai.
Quá trình đầu tư lớn và lâu dài, do đó cần phải có kế hoạch huy động, phân bổ và sử dụng nguồn vốn hợp lý; đồng thời, có kế hoạch phân bổ vốn, thiết bị, bố trí nguồn lao động phù hợp để đảm bảo hoàn 11 thành công trình trong thời gian ngắn nhất để sử dụng, tránh lãng phí các nguồn lực. Thứ hai, đầu tư xây dựng cơ bản liên quan đến nhiều ngành, lĩnh vực Hoạt động đầu tư xây dựng cơ bản có tính chất phức tạp, liên quan đến nhiều ngành, địa phương. Hoạt động này cần phải có sự phối hợp giữa các ngành, các chủ thể tham gia vào quá trình đầu tư. Dự án đầu tư xây dựng cơ bản thường do nhiều chủ thể cùng tham gia thực hiện.
Mỗi chủ thể đảm nhận một công việc trong một dự án đầu tư xây dựng cơ bản, theo từng hạng mục, giai đoạn: từ lập dự án đầu tư, khảo sát, thiết kế, thi công, lắp đặt thiết bị, giám sát, quản lý, kiểm định chất lượng; mỗi công việc đều mang đặc thù riêng, đòi hỏi phải có nhiều đơn vị có chức năng, phối hợp để tham gia thực hiện. Trong khi xây dựng công trình có thể có nhiều tổ chức, đơn vị tham gia; các đơn vị này cùng hoạt động trên một không gian, thời gian; vì vậy, trong quá trình thực hiện đầu tư cần có sự phối hợp chặt chẽ với nhau. Thứ ba, sản phẩm của đầu tư xây dựng cơ bản có tính chất cố định, sử dụng lâu dài Sản phẩm, thành quả của đầu tư xây dựng cơ bản thường cố định tại nơi được xây dựng. Các điều kiện về địa hình, địa lý có tác động lớn đến quá trình đầu tư và việc phát huy kết quả đầu tư.
Do vậy, cần phải lựa chọn địa điểm đầu tư xây dựng hợp lý, đảm bảo các yêu cầu về an toàn, cảnh quan, môi trường, hiệu quả sử dụng và phải phù hợp với quy hoạch, kế hoạch. Lựa chọn địa điểm đầu tư hợp lý, sẽ tạo điều kiện thuận lợi để khai thác lợi thế của vùng, địa phương, đồng thời đảm bảo được sự phát triển cân đối của vùng lãnh thổ, giữa các địa phương. 12 Sản phẩm của quá trình đầu tư xây dựng cơ bản thường có giá trị sử dụng lâu dài, các sản phẩm đầu tư xây dựng cơ bản thông thường có thời gian sử dụng từ 5 đến 50 năm, có những công trình thời gian sử dụng hàng trăm năm. Đặc điểm riêng của quản lý nhà nước về đầu tư xây dựng cơ bản bằng nguồn vốn ngân sách nhà nước Thứ nhất, nguồn vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước Đầu tư xây dựng cơ bản từ vốn ngân sách nhà nước là quá trình nhà nước bỏ vốn từ ngân sách, để tiến hành các hoạt động xây dựng dự án đầu tư, xây dựng các công trình nhằm tạo ra tài sản cố định, cơ sở vật chất kỹ thuật là nền tảng cho nền kinh tế.
Vốn chi cho đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước chiếm tỷ trọng rất lớn trong tổng chi đầu tư phát triển từ ngân sách nhà nước, được cấp phát trực tiếp và không hoàn lại. Đây là nguồn vốn lớn và phức tạp trong quản lý dễ bị lãng phí và thất thoát, cần phải được kiểm soát chặt chẽ. Vốn chi cho đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách được phân bổ theo dự toán hàng năm, đây là một trong những nguyên nhân dẫn đến việc thi công xây dựng công trình kéo dài vì phải mất thời gian chờ bố trí vốn. Chính phủ hay chính quyền địa phương tham gia trực tiếp vào quản lý toàn bộ quá trình đầu tư xây dựng các công trình thuộc nguồn vốn NSNN nhằm đảm bảo sự phù hợp với chiến lược, quy hoạch và kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội.
Vốn từ NSNN trong đầu tư XDCB được kiểm tra, kiểm soát chặt nhằm ngăn chặn tình trạng sử dụng không đúng mục đích, tránh tình trạng lãng phí, tham nhũng gây thất thoát ngân sách nhà nước Thứ hai, mục đích đầu tư xây dựng cơ bản từ vốn ngân sách chủ yếu để phục vụ lợi ích công cộng. Do đó, đầu tư xây dựng cơ bản từ vốn ngân sách chủ yếu tập trung vào xây dựng kết cấu hạ tầng công cộng, các công trình phúc 13 lợi xã hội; những dự án, công trình này có tỷ suất lợi nhuận thấp nhưng có tác dụng tạo ra nền tảng cơ sở hạ tầng của nền kinh tế, tạo thúc đẩy đầu tư và thu hút các nguồn vốn khác, tạo điều kiện thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội.