Tổng quan nghiên cứu

Hệ thống công trình thủy lợi giữ vai trò then chốt đối với sự phát triển nông nghiệp, phòng chống thiên tai và bảo đảm an ninh nguồn nước tại Việt Nam. Được thành lập từ năm 1992 với gần 30 năm xây dựng và phát triển, Công ty TNHH Một thành viên Khai thác Thủy lợi Thái Nguyên hiện quản lý hàng trăm hồ đập, trạm bơm và hệ thống kênh mương phục vụ hàng chục nghìn héc-ta đất canh tác. Tuy nhiên, do 100% nguồn vốn hoạt động và bảo trì phụ thuộc vào nguồn ngân sách nhà nước, công tác quản trị tài chính đang đứng trước áp lực rất lớn. Thực tế cho thấy sau nhiều thập kỷ vận hành liên tục dưới tác động tiêu cực của biến đổi khí hậu, hơn 70% hạng mục hạ tầng đã bắt đầu xuống cấp, đòi hỏi dòng vốn duy tu, sửa chữa hàng năm lên tới hàng chục tỷ đồng.

Vấn đề nghiên cứu trọng tâm của luận văn xuất phát từ những tồn tại mang tính cố hữu trong công tác quản lý vốn đầu tư: hiện tượng thất thoát lãng phí, kế hoạch phân bổ vốn thiếu đồng bộ, tỷ lệ điều chỉnh dự toán cao và tiến độ giải ngân kéo dài. Mục tiêu cụ thể của đề tài là hệ thống hóa cơ sở lý luận, phân tích toàn diện thực trạng quản lý chi phí các dự án duy tu, sửa chữa tại công ty trong giai đoạn 2016 - 2020, từ đó đề xuất hệ thống giải pháp hoàn thiện đến năm 2025. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của công trình thể hiện ở việc lượng hóa hiệu quả sử dụng ngân sách, hướng tới mục tiêu tối ưu hóa từ 10% đến 15% chi phí đầu tư bảo trì, rút ngắn thời gian quyết toán vốn và bảo đảm an toàn bền vững cho toàn bộ hệ thống công trình đầu mối trên địa bàn tỉnh Thái Nguyên.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Luận văn vận dụng Lý thuyết Quản lý chi phí vòng đời công trình (Life-Cycle Costing - LCC) và Lý thuyết Quản trị tài sản cố định công nhằm thiết lập hệ quy chiếu khoa học cho hoạt động đầu tư công ích. Bản chất của vốn đầu tư duy tu, sửa chữa công trình thủy lợi từ ngân sách nhà nước là nguồn lực tài chính được phân bổ có kế hoạch nhằm tái sản xuất giản đơn và từng bước tái sản xuất mở rộng cơ sở hạ tầng nông nghiệp. Khung quản lý chi phí được vận hành xuyên suốt qua 3 giai đoạn theo Luật Xây dựng năm 2014 và Nghị định số 32/2015/NĐ-CP của Chính phủ: giai đoạn chuẩn bị dự án, giai đoạn thực hiện dự án và giai đoạn kết thúc đưa công trình vào khai thác sử dụng.

Hệ thống khái niệm nền tảng được làm rõ bao gồm: dự toán xây dựng công trình, định mức kinh tế - kỹ thuật, đơn giá xây dựng chi tiết và tổng mức đầu tư điều chỉnh. Luận văn xác lập cơ chế vận hành liên ngành giữa 4 chủ thể quản lý chính gồm: Sở Kế hoạch và Đầu tư (quản lý phân bổ chỉ tiêu vốn), Sở Tài chính (quản lý điều hành và thẩm tra quyết toán), Kho bạc Nhà nước (kiểm soát thanh toán, hạch toán giải ngân) và Chủ đầu tư (chịu trách nhiệm trực tiếp về chất lượng, khối lượng và chi phí phát sinh). Cơ cấu vốn duy tu được bóc tách thành 3 nhóm khoản mục: chi phí xây lắp trực tiếp, chi phí thiết bị máy móc và chi phí quản lý dự án cùng các chi phí tư vấn, dự phòng trượt giá.

Phương pháp nghiên cứu

Nghiên cứu sử dụng nguồn dữ liệu thứ cấp xác thực thu thập trực tiếp từ 45 dự án đầu tư duy tu, sửa chữa thường xuyên và sửa chữa lớn do Công ty TNHH Một thành viên Khai thác Thủy lợi Thái Nguyên triển khai trong giai đoạn 5 năm từ 2016 đến 2020. Dữ liệu bao gồm các quyết định phê duyệt kế hoạch vốn hàng năm, hồ sơ dự toán, biên bản thẩm định giá gói thầu, hợp đồng thi công xây lắp và báo cáo quyết toán vốn hoàn thành đã được các cơ quan chức năng phê duyệt.

Phương pháp chọn mẫu được áp dụng là phương pháp chọn mẫu toàn thể có mục đích (purposive full-sample), bao quát toàn bộ 100% hồ sơ quyết toán các dự án duy tu trong khung thời gian nghiên cứu nhằm loại bỏ sai số chọn mẫu ngẫu nhiên. Về mặt kỹ thuật, tác giả tích hợp phương pháp thống kê mô tả, phương pháp phân tích tổng hợp các chỉ tiêu kinh tế và phương pháp so sánh chuỗi thời gian 5 năm. Lý do lựa chọn tổ hợp phương pháp này là nhằm phản ánh chính xác xu hướng biến động của dòng vốn, bóc tách cụ thể từng nguyên nhân gây vượt dự toán ở từng giai đoạn quản lý và bảo đảm tính khách quan, tuân thủ chặt chẽ các chuẩn mực kiểm toán tài chính công hiện hành.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Phân tích số liệu thực tế giai đoạn 2016 - 2020 tại Công ty TNHH Một thành viên Khai thác Thủy lợi Thái Nguyên đã chỉ ra 4 phát hiện căn bản:

Thứ nhất, về kế hoạch và phân bổ vốn, tỷ lệ giải ngân thực tế hàng năm chỉ đạt mức trung bình từ 85% đến 90% so với kế hoạch giao đầu năm. Độ trễ trong khâu giao chỉ tiêu và thông báo hạn mức kinh phí từ các cơ quan quản lý nhà nước kéo dài từ 30 đến 45 ngày đã ảnh hưởng trực tiếp đến tiến độ khởi công các hạng mục trước mùa mưa lũ.

Thứ hai, trong công tác lập và thẩm định dự toán, có tới hơn 35% tổng số gói thầu xây lắp phải thực hiện điều chỉnh dự toán trong quá trình thi công. Giá trị điều chỉnh tăng bình quân dao động từ 8% đến 15% so với tổng mức đầu tư phê duyệt ban đầu, gây xáo trộn cân đối dòng tiền của doanh nghiệp.

Thứ ba, về tiến độ thi công và quyết toán, khoảng 28% gói thầu duy tu sửa chữa ghi nhận tình trạng chậm tiến độ so với hợp đồng từ 1 đến 3 tháng. Đáng chú ý, thời gian lập và phê duyệt báo cáo quyết toán vốn đầu tư hoàn thành thường bị chậm trễ từ 3 đến 6 tháng so với quy định của Bộ Tài chính, dẫn đến tình trạng tồn đọng công nợ xây dựng cơ bản.

Thứ tư, về cơ cấu chi phí thực tế, chi phí xây lắp trực tiếp chiếm tỷ trọng áp đảo từ 70% đến 75% tổng mức đầu tư; chi phí tư vấn và quản lý dự án chiếm từ 10% đến 12%; chi phí mua sắm máy móc thiết bị chỉ chiếm khoảng 3% đến 5%; phần còn lại từ 8% đến 12% thuộc về chi phí dự phòng và các khoản mục chung khác.

Thảo luận kết quả

Nguyên nhân cốt lõi của các tồn tại trên bắt nguồn từ chất lượng công tác khảo sát hiện trạng công trình đầu mối và lòng kênh chưa sát với thực tế địa chất biến động sau thiên tai. Thêm vào đó, cơ chế phối hợp giữa 4 chủ thể quản lý còn mang nặng tính hành chính, thiếu sự liên thông dữ liệu trực tuyến giữa Chủ đầu tư và Kho bạc Nhà nước. Năng lực của đội ngũ cán bộ làm công tác quản lý dự án tại một số trạm thủy nông trực thuộc chưa đáp ứng kịp các yêu cầu phức tạp về định mức kỹ thuật chuyên ngành.

Khi so sánh với các nghiên cứu của Bùi Mạnh Tuyên năm 2015 tại tỉnh Hà Giang và Nguyễn Thị Thoa năm 2015 tại thị xã Sơn Tây, kết quả tại Thái Nguyên có sự tương đồng về các điểm nghẽn trong quản lý vốn ngân sách nhà nước, đặc biệt là tình trạng chậm quyết toán và điều chỉnh dự toán. Tuy nhiên, đặc thù địa hình trung du miền núi của Thái Nguyên khiến chi phí vận chuyển vật tư, máy móc thiết bị cao hơn khoảng 12% so với vùng đồng bằng, đòi hỏi công tác lập dự toán phải có hệ số bù giá địa phương chính xác hơn.

Để tối ưu hóa công tác theo dõi, các dữ liệu về tỷ lệ giải ngân và biến động chi phí có thể được trực quan hóa thông qua biểu đồ cột so sánh tiến độ cấp vốn thực tế với kế hoạch 5 năm, kết hợp bảng ma trận phân tích phương sai dự toán nhằm phát hiện sớm các gói thầu có rủi ro vượt định mức. Bài học rút ra từ mô hình của Công ty Thủy lợi An Giang và Công ty Thủy lợi Hà Nam cho thấy việc phân cấp rõ ràng trách nhiệm cá nhân trong nghiệm thu là chìa khóa để nâng cao hiệu suất dòng vốn.

Đề xuất và khuyến nghị

Dựa trên kết quả phân tích thực trạng, luận văn đề xuất 5 nhóm giải pháp hoàn thiện công tác quản lý vốn đầu tư duy tu, sửa chữa tại công ty:

Thứ nhất, hoàn thiện công tác lập kế hoạch và phân bổ nguồn vốn. Phòng Kế hoạch - Kỹ thuật chủ trì xây dựng cơ sở dữ liệu số hóa về mức độ hao mòn của 100% công trình thủy lợi, ưu tiên phân bổ vốn cho các hạng mục xung yếu. Mục tiêu đặt ra là nâng tỷ lệ phân bổ vốn đúng kế hoạch lên trên 95% và rút ngắn thời gian giao dự toán xuống dưới 15 ngày kể từ khi có quyết định ngân sách, thực hiện định kỳ hàng năm từ năm 2022.

Thứ hai, nâng cao chất lượng thẩm định dự án và lập dự toán thi công. Thành lập tổ thẩm định độc lập thuộc Hội đồng khoa học công ty để kiểm soát chặt chẽ khối lượng đo bóc từ bản vẽ thiết kế, áp dụng đúng hệ thống đơn giá do Bộ Xây dựng ban hành. Mục tiêu là kéo giảm tỷ lệ gói thầu phải điều chỉnh dự toán xuống dưới mức 10% trong giai đoạn 2022 - 2025.

Thứ ba, đổi mới công tác đấu thầu và lựa chọn nhà thầu xây lắp. Ban Quản lý dự án triển khai áp dụng hình thức đấu thầu rộng rãi qua Hệ thống mạng đấu thầu quốc gia cho 100% gói thầu đủ điều kiện pháp lý, phấn đấu đạt tỷ lệ tiết kiệm thông qua đấu thầu từ 5% đến 7% giá gói thầu trước năm 2024.

Thứ tư, siết chặt quy trình giám sát thi công và chuẩn hóa hồ sơ thanh quyết toán. Phòng Kế toán - Tài vụ phối hợp với kỹ sư hiện trường thực hiện nghiệm thu theo giai đoạn lũy kế, cam kết hoàn tất 100% hồ sơ quyết toán vốn hoàn thành trong thời hạn tối đa 60 ngày sau khi bàn giao công trình.

Thứ năm, khuyến nghị với cơ quan quản lý cấp trên. Đề nghị Ủy ban nhân dân tỉnh Thái Nguyên và Sở Tài chính bố trí đủ 100% vốn bảo trì định kỳ theo định mức kinh tế kỹ thuật đặc thù, đồng thời kiến nghị Bộ Xây dựng sớm ban hành bổ sung các định mức chuyên ngành cho công tác sửa chữa ngầm lòng kênh và hồ chứa.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Luận văn mang lại giá trị tham khảo thiết thực cho 4 nhóm đối tượng trọng tâm sau:

Nhóm thứ nhất là Ban Lãnh đạo và cán bộ quản lý dự án tại các Công ty Khai thác Thủy lợi trên toàn quốc. Đề tài cung cấp cẩm nang thực hành chi tiết về phương pháp kiểm soát dòng tiền, quản lý chi phí 3 giai đoạn và giảm thiểu rủi ro vượt dự toán trong các dự án duy tu, sửa chữa hạ tầng công ích.

Nhóm thứ hai là các cơ quan quản lý nhà nước chuyên ngành bao gồm Sở Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, Sở Kế hoạch và Đầu tư, Sở Tài chính tại các địa phương. Luận văn cung cấp bộ dữ liệu thực chứng 5 năm cùng các phân tích chuyên sâu, đóng vai trò là tài liệu tham chiếu quan trọng phục vụ công tác xây dựng chính sách phân bổ ngân sách và nâng cao hiệu lực kiểm tra, giám sát đầu tư công.

Nhóm thứ ba là các doanh nghiệp xây lắp và đơn vị tư vấn thiết kế công trình nông nghiệp. Tài liệu giúp nhà thầu hiểu rõ các quy chuẩn lập hồ sơ thanh quyết toán, quy trình thẩm định khối lượng phát sinh và các yêu cầu kỹ thuật đặc thù khi tham gia đấu thầu các dự án vốn ngân sách.

Nhóm thứ tư là giảng viên, học viên cao học và nghiên cứu sinh chuyên ngành Kinh tế xây dựng, Quản lý kinh tế và Thủy lợi. Công trình đóng vai trò là tài liệu học thuật giá trị với cấu trúc phân tích chuẩn mực, phương pháp xử lý dữ liệu định lượng chặt chẽ và bài học so sánh thực tiễn hữu ích.

Câu hỏi thường gặp

Tại sao công tác duy tu, sửa chữa tại Công ty Thủy lợi Thái Nguyên phụ thuộc 100% vào ngân sách nhà nước?

Là doanh nghiệp công ích trực thuộc Ủy ban nhân dân tỉnh Thái Nguyên, công ty thực hiện nhiệm vụ cung ứng dịch vụ tưới tiêu phục vụ sản xuất nông nghiệp và dân sinh phi lợi nhuận. Do chính sách miễn thủy lợi phí của Nhà nước, đơn vị không có nguồn thu kinh doanh trực tiếp từ người dân mà toàn bộ chi phí vận hành, bảo trì đều được cấp phát 100% từ nguồn ngân sách nhà nước theo kế hoạch dự toán hàng năm.

Đâu là nguyên nhân cốt lõi khiến hơn 35% gói thầu tại công ty phải điều chỉnh dự toán?

Nguyên nhân chính xuất phát từ khâu khảo sát hiện trạng công trình trước khi lập dự toán chưa lường hết các biến động địa chất ngầm và hư hại sau mùa mưa lũ. Thêm vào đó, việc biến động giá nguyên vật liệu xây dựng trên thị trường vượt quá biên độ dự phòng từ 5% đến 8% đã buộc chủ đầu tư phải điều chỉnh dự toán nhằm bảo đảm đúng tiêu chuẩn kỹ thuật thiết kế.

Cơ chế phối hợp giữa 4 chủ thể tham gia quản lý vốn đầu tư công được vận hành như thế nào?

Bốn chủ thể vận hành theo quy trình khép kín: Sở Kế hoạch và Đầu tư phê duyệt danh mục và phân bổ nguồn vốn; Sở Tài chính thẩm định nguồn kinh phí và phê duyệt quyết toán; Kho bạc Nhà nước kiểm soát giải ngân thanh toán theo khối lượng nghiệm thu; Công ty Thủy lợi Thái Nguyên với vai trò Chủ đầu tư trực tiếp tổ chức thi công, quản lý định mức và lập hồ sơ thanh quyết toán đúng quy định pháp luật.

Giải pháp nào giúp rút ngắn thời gian quyết toán vốn công trình hoàn thành xuống dưới 60 ngày?

Chủ đầu tư cần ứng dụng quy trình quản trị hồ sơ điện tử và thực hiện nghiệm thu cuốn chiếu theo từng giai đoạn thi công thay vì dồn vào thời điểm bàn giao cuối cùng. Đội ngũ giám sát hiện trường và kế toán tài vụ phải phối hợp chốt dứt điểm khối lượng, xử lý công nợ với nhà thầu trong vòng 15 ngày sau khi nghiệm thu kỹ thuật để hoàn tất bộ hồ sơ quyết toán nộp cơ quan tài chính.

Các đề xuất trong luận văn có thể nhân rộng sang các tỉnh, thành phố khác được không?

Mô hình quản lý vốn và 5 nhóm giải pháp hoàn toàn có thể chuyển giao, ứng dụng hiệu quả cho hơn 60 công ty khai thác công trình thủy lợi trên cả nước, đặc biệt là các tỉnh có địa hình trung du bán sơn địa tương tự như Hà Nam, Phú Thọ, Bắc Giang hay An Giang. Việc chuẩn hóa quy trình thẩm định và áp dụng đấu thầu qua mạng giúp các đơn vị tối ưu hóa từ 10% đến 15% nguồn vốn ngân sách được giao.

Kết luận

Luận văn đã hoàn thành toàn diện các mục tiêu nghiên cứu đề ra với các kết quả cốt lõi:

  • Hệ thống hóa toàn diện cơ sở lý luận về quản lý vốn đầu tư duy tu, sửa chữa công trình thủy lợi từ ngân sách nhà nước qua 3 giai đoạn đầu tư.
  • Lượng hóa chính xác thực trạng phân bổ và sử dụng vốn tại Công ty TNHH Một thành viên Khai thác Thủy lợi Thái Nguyên giai đoạn 2016 - 2020 với mẫu khảo sát 45 dự án.
  • Chỉ rõ các nút thắt thực tiễn: tỷ lệ giải ngân đạt 85% - 90%, hơn 35% gói thầu điều chỉnh dự toán và 28% công trình chậm tiến độ thi công.
  • Thiết lập 5 nhóm giải pháp đồng bộ gắn với các chỉ tiêu định lượng cụ thể: nâng tỷ lệ phân bổ đúng hạn lên 95%, tiết kiệm 5% - 7% qua đấu thầu mạng và quyết toán trong 60 ngày.
  • Đề xuất kiến nghị cơ chế chính sách cụ thể đối với Ủy ban nhân dân tỉnh Thái Nguyên và các bộ ngành trung ương nhằm bảo đảm nguồn lực dài hạn.

Đóng góp lớn nhất của công trình là xây dựng mô hình quản trị chi phí khép kín, dung hòa giữa yêu cầu kỹ thuật thủy lợi khắt khe và các nguyên tắc tài chính công nghiêm ngặt. Lộ trình triển khai các giải pháp được định hình theo 2 bước: giai đoạn 2022 - 2023 tập trung chuẩn hóa khâu lập dự toán và đấu thầu mạng; giai đoạn 2024 - 2025 số hóa toàn diện quy trình kiểm soát và thanh quyết toán vốn. Để nâng cao hiệu quả dòng vốn công ích, Ban Giám đốc cùng toàn thể cán bộ chuyên môn tại các đơn vị khai thác thủy lợi cần chủ động áp dụng các giải pháp của đề tài vào thực tiễn quản lý ngay từ kỳ kế hoạch ngân sách tiếp theo.