Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN CỦA QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ TRẬT TỰ XÂY DỰNG 1. Quan niệm quản lý nhà nƣớc về trật tự xây dựng và vai trò của pháp luật trong quản lý nhà nƣớc về xây dựng 1. Quan niệm quản lý nhà nước về trật tự xây dựng và nội dung quản lý nhà nước về trật tự xây dựng Quản lý là đối tƣợng nghiên cứu của nhiều ngành khoa học trong đó có cả khoa học tự nhiên lẫn khoa học xã hội. Mỗi ngành khoa học nghiên cứu về quản lý từ góc độ riêng của minh và đƣa ra ra định nghĩa riêng về quản lý.
Nội dung thuật ngữ quản lý có nhiều cách diễn đạt khác nhau. Với ý nghĩa thông thƣờng phổ biến thì quản lý có thể hiểu là hoạt động tác động một cách có tổ chức và định hƣớng của chủ thể quản lý vào một đối tƣợng nhất định để điều chỉnh các quá trình xã hội và hành vi của con ngƣời nhằm duy trì tính ổn định và phát triển của đối tƣợng theo mục tiêu đã định.[8] Theo điều khiển học thì quản lý là điều khiển, chỉ đạo một hệ thống hay một quá trình, căn cứ vào những quy luật định luật hay nguyên tắc tƣơng ứng để cho hệ thống hay quá trình ấy vận động theo ý muốn của ngƣời quản lý nhằm đạt đƣợc mục đích đã định trƣớc. Với khái niệm trên, quản lý bao gồm: Chủ thể quản lý, đối tƣợng quản lý và khách thể quản lý. - Chủ thể quản lý: là tác nhân tạo ra các tác động quản lý.
Chủ thể luôn là con ngƣời hoặc tổ chức. Chủ thể quản lý tác động lên đối tƣợng quản lý bằng các công cụ với những phƣơng pháp thích hợp theo những nguyên tắc nhất định. - Đối tƣợng quản lý: tiếp nhận trực tiếp sự tác động của chủ thể quản lý. Tuỳ theo từng loại đối tƣợng khác nhau mà ngƣời ta chia thành các dạng quản lý khác nhau.
6 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com - Khách thể quản lý là sự tác động hay sự điều chỉnh của chủ thể quản lý, đó là các hành vi của con ngƣời các quá trình xã hội. Quản lý ra đời nhằm nâng cao năng suất và hiệu quả trong công việc. Thực chất của quản lý con ngƣời, quản lý xã hội để phát huy cao nhất khả năng của con ngƣời, ổn định và phát triển xã hội theo định hƣớng đã đề ra. Mục đích quản lý ở đây là cái đích do chủ thể quản lý đã định trƣớc, đây là căn cứ để chủ thể quản lý lựa chọn các phƣơng pháp và thực hiện các biện pháp tác động quản lý khoa học phù hợp quy luật phát triển khách quan của xã hội.
Khi Nhà nƣớc xuất hiện thì phần lớn (phần quan trọng) các công việc của xã hội do Nhà nƣớc quản lý. Quản lý nhà nƣớc là hoạt động của Nhà nƣớc trên các lĩnh vực lập pháp, hành pháp và tƣ pháp nhằm thực hiện các nhiệm vụ, chức năng của Nhà nƣớc. Nói cách khác, quản lý nhà nƣớc là sự tác động bằng pháp luật của các chủ thể quản lý mang quyền lực nhà nƣớc tới các đối tƣợng quản lý nhằm thực hiện các chức năng đối nội và đối ngoại của Nhà nƣớc. Nhƣ vậy tất cả các cơ quan nhà nƣớc đều làm chức năng quản lý nhà nƣớc.
Theo quan điểm của G.Atamantrruc “Quản lý nhà nƣớc là sự tác động thực tế mang tính tổ chức và điều chỉnh của nhà nƣớc (thông qua hệ thống các cơ cấu của nhà nƣớc) lên sinh hoạt xã hội, cá nhân, tổ chức của con ngƣời nhằm mục đích chấn chỉnh trật tự, duy trì hoặc cải tạo nó, dựa trên cơ sở quyền lực của nhà nƣớc”. [5,tr92] Theo tác giả: Trong số các loại hình quản lý (Quản lý nhà nƣớc, tự quản địa phƣơng, quản trị, quản lý của các tổ chức xã hội, tự điều chỉnh nhóm (tập thể), hành vi ứng xử hoặc hành động hợp lý của một cá nhân) thì quản lý nhà nƣớc có vị trí đặc biệt bởi các thuộc tính của nó: “Trƣớc hết, sự ảnh hƣởng quyết định lên đặc điểm của các tác động định hƣớng mục tiêu, tổ chức và điều chỉnh, vốn đƣợc thực hiện bởi loại hình quản lý này, là do chủ thể của nó - nhà nƣớc gây nên. Với tất cả những sự 7 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com khác biệt trong việc luận giải về nhà nƣớc và tính đa dạng của những biểu hiện của nó, hầu nhƣ tất cả mọi ngƣời đều nhất trí nêu bật sức mạnh quyền lực mạnh mẽ đƣợc đặt trong nó. [5,tr98] Thực tế, nhà nƣớc vì thế mới là nhà nƣớc và bởi vậy khác với các cơ cấu xã hội khác ở chỗ là trong nó quyền lực nhà nước đƣợc tập trung và do nó thực hiện trong xã hội - theo quan hệ đối với con ngƣời.
Còn quyền lực là mối tƣơng giao, mà trong quá trình của mối tƣơng giao đó, vì những nguyên nhân khác nhau - vật chất, xã hội, trí tuệ, thông tin. - con ngƣời tự nguyện (có ý thức) hoặc bị cƣỡng bức thừa nhận sự tối thƣợng của ý chí của những ngƣời khác, cũng nhƣ của những quy định có tính quy phạm về mục tiêu, về những giá trị khác, và thực hiện các hành vi hoặc hành động này khác, xây dựng cuộc sống của mình phù hợp với những đòi hỏi của chúng. Một quyền lực nào đó tồn tại trong gia đình, trong nhóm ngƣời, trong tập thể, nó đƣợc gìn giữ trong các truyền thống, tập quán, dƣ luận xã hội, đạo đức v. Nhƣng tất cả điều đó đều không thể so sánh với quyền lực nhà nƣớc, mà trong nguồn gốc nó có tính chế định pháp luật (tính chính thống), còn trong việc thực hiện - nó có sức mạnh của bộ máy nhà nƣớc nắm trong tay các phƣơng tiện cƣỡng chế.
- Tính chất đặc thù của quản lý nhà nƣớc là sự phổ biến toàn cộng đồng xã hội, thậm chí vƣợt ra ngoài giới hạn của nó, lên các cộng đồng xã hội khác của con ngƣời trong khuôn khổ chính sách quốc tế do nhà nƣớc thực hiện. - Nhà nƣớc vốn là hiện tƣợng xã hội phức tạp (theo thành phần các yếu tố) và đa diện (theo các chức năng), và với tƣ cách là chủ thể quản lý, nó cũng tạo cho quản lý nhà nƣớc tính hệ thống. Đối với quản lý nhà nƣớc, tính chất hệ thống có ý nghĩa nguyên tắc. Chỉ có sự hiện hữu của tính chất này mới tạo cho quản lý nhà nƣớc sự hòa hợp, sự phối hợp, sự trực thuộc cần thiết, tính mục tiêu, tính hợp lý và tính hiệu quả nhất định.
Trong xã hội tồn tại nhiều chủ thể tham gia quản lý xã hội nhƣ: Đảng, 8 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com Nhà nƣớc, tổ chức chính trị xã hội, các đoàn thể nhân dân.Trong quản lý xã hội, quản lý nhà nƣớc có những đặc điểm khác biệt sau: - Chủ thể quản lý nhà nƣớc là các cơ quan trong bộ máy nhà nƣớc thực hiện chức năng lập pháp, hành pháp, tƣ pháp. - Đối tƣợng của quản lý nhà nƣớc là toàn thể nhân dân (dân cƣ) sống và làm việc trong phạm vi lãnh thổ quốc gia. - Quản lý nhà nƣớc diễn ra trên tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội; chính trị, kinh tế, văn hoá, xã hội, an ninh quốc phòng, ngoại giao nhằm thoả mãn nhu cầu hợp pháp của nhân dân. Quản lý nhà nƣớc mang tính quyền lực Nhà nƣớc, pháp luật là phƣơng tiện, công cụ chủ yếu để quản lý nhà nƣớc nhằm duy trì sự ổn định và phát triển của xã hội”.[21,tr24] Nhƣ vậy quản lý nhà nƣớc là một dạng quản lý xã hội đặc biệt, mang tính quyền lực nhà nƣớc, sử dụng pháp luật để điều chỉnh hành vi của con ngƣời trên tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội do các cơ quan trong bộ máy nhà nƣớc thực hiện, nhằm thoả mãn nhu cầu hợp pháp của con ngƣời, duy trì sự ổn định và phát triển của xã hội.
Với quan niệm của tác giả nhƣ vậy về quản lý nhà nƣớc, thì quản lý nhà nƣớc ở đây đƣợc hiểu là quản lý theo nghĩa rộng. Trong số các hoạt động của các cơ quan nhà nƣớc để thực hiện quyền lập pháp, hành pháp và tƣ pháp, thì việc thực hiện quyền hành pháp của hệ thống hành chính nhà nƣớc có vai trò đặc biệt quan trọng, là hoạt động thƣờng xuyên, liên tục của nhà nƣớc. Trong khoa học luật học Việt Nam thƣờng quan niệm hoạt động quản lý của cơ quan hành chính nhà nƣớc là hoạt động quản lý nhà nƣớc theo nghĩa hẹp, mà nội dung của nó là thực hiện hoạt động chấp hành, điều hành, hay gọi là quản lý hành chính nhà nƣớc. Quản lý nhà nƣớc do bộ máy hành chính nhà nƣớc thực hiện rất đa dạng: quản lý nhà nƣớc trên các lĩnh vực, nông nghiệp và phát triển nông 9 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com thôn, công nghiệp, giao thông vận tải, xây dựng, y tế, giáo dục, an ninh quốc phòng và v.
Vì vậy, quản lý nhà nƣớc trong lĩnh vực xây dựng chỉ là một bộ phận của quản lý nhà nƣớc, do đó quản lý nhà nƣớc về xây dựng có đầy đủ các đặc điểm của hoạt động quản lý, ngoài ra nó còn có những đặc điểm riêng mà chỉ có trong xây dựng, bao gồm: - Đối tƣợng quản lý xây dựng là các công trình xây dựng trên địa bàn. Công tác quản lý xây dựng gắn liền với yếu tố vị trí địa lý, thổ nhƣỡng đất đai, chịu ảnh hƣởng bởi nhiều yếu tố nhƣ phong tục tập quán ở từng địa phƣơng, thẩm mỹ, khí hậu thời tiết từng khu vực cho đến quy hoạch khu chức năng của từng đô thị… - Hoạt động xây dựng diễn ra hàng ngày, hàng giờ trên từng địa bàn cơ sở, tốc độ xây dựng nhanh, chi phí đầu tƣ xây dựng lớn, với thực tế lực lƣợng thanh tra Bộ và các Sở Xây dựng không đủ lực lƣợng, phƣơng tiện và điều kiện để kiểm soát toàn bộ hoạt động xây dựng trên toàn quốc, dẫn đến tình trạng vi phạm trật tự xây dựng tại nhiều khu đô thị lớn, đặc biệt là các vụ nghiêm trọng gây dƣ luận xã hội và tốn không ít tiền của của Nhà nƣớc và nhân dân. - Quản lý theo một thể thống nhất từ quy hoạch tổng thể đến quy hoạch chi tiết 1/2000, 1/500. Gắn quy hoạch tổng thể Thành phố với Quy hoạch chi tiết từng đơn vị quận, phƣờng.
- Hoạt động quản lý xây dựng phải phù hợp với đặc điểm và điều kiện kinh tế xã hội và đặc điểm tự nhiên của từng địa phƣơng.