Tổng quan nghiên cứu

Quản lý ngân sách nhà nước là công cụ then chốt bảo đảm nguồn lực tài chính cho việc thực hiện các mục tiêu kinh tế, chính trị, văn hóa và an sinh xã hội của chính quyền địa phương. Tại quận Long Biên, một đơn vị hành chính thành lập từ ngày 01 tháng 01 năm 2004 với 14 phường trực thuộc, tốc độ đô thị hóa nhanh chóng đã tạo ra nguồn thu ngân sách tăng trưởng vượt bậc với mức tăng bình quân đạt trên 15% mỗi năm trong giai đoạn đầu phát triển. Tuy nhiên, quy mô ngân sách gia tăng nhanh cũng đặt ra nhiều thách thức lớn trong công tác điều hành, bao gồm việc quản lý nguồn thu ngoài quốc doanh chưa bao quát hết thực tế, tình trạng nợ đọng thuế, giải ngân vốn đầu tư xây dựng cơ bản kéo dài và chi thường xuyên vượt dự toán tại một số lĩnh vực sự nghiệp từ 5% đến 8%.

Mục tiêu nghiên cứu trọng tâm của luận văn là hệ thống hóa cơ sở lý luận về quản lý thu và chi ngân sách cấp huyện, đồng thời đánh giá toàn diện thực trạng quản lý ngân sách nhà nước trên địa bàn quận Long Biên trong giai đoạn từ năm 2013 đến năm 2015. Trên cơ sở làm rõ các nguyên nhân cốt lõi dẫn đến hạn chế trong từng khâu điều hành ngân sách, tác giả đề xuất hệ thống giải pháp đồng bộ nhằm nâng cao hiệu quả quản trị tài chính công địa phương. Nghiên cứu tập trung giải quyết bài toán cân đối nguồn thu đạt quy mô hàng nghìn tỷ đồng với nhu cầu chi đầu tư phát triển hạ tầng đô thị, cung cấp cơ sở khoa học và dữ liệu thực chứng cho việc xây dựng chính sách tài khóa cấp cơ sở tại thành phố Hà Nội.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Luận văn vận dụng lý thuyết phân cấp quản lý tài chính công của Richard Musgrave và Wallace Oates, khẳng định chính quyền cấp cơ sở có ưu thế vượt trội trong việc nắm bắt nhu cầu dân cư địa phương để phân bổ nguồn lực công hiệu quả nhất. Đồng thời, nghiên cứu kết hợp mô hình quản trị ngân sách nhà nước theo chu trình khép kín, bao gồm 4 khâu có mối quan hệ hữu cơ: lập dự toán, chấp hành dự toán, kế toán quyết toán và công tác thanh tra, kiểm tra ngân sách.

Khung lý thuyết của đề tài làm rõ 4 khái niệm cốt lõi:

  1. Ngân sách nhà nước cấp quận/huyện là quỹ tiền tệ tập trung của chính quyền địa phương nhằm phục vụ các nhiệm vụ kinh tế, xã hội, quốc phòng, an ninh trên địa bàn lãnh thổ được phân cấp.
  2. Thu ngân sách nhà nước cấp quận bao gồm các khoản thu thuế, phí, lệ phí, thu từ hoạt động kinh tế, thu từ đất đai và các khoản huy động đóng góp hợp pháp theo quy định của Luật Ngân sách Nhà nước.
  3. Chi thường xuyên là quá trình phân phối và sử dụng vốn công mang tính chu kỳ hàng tháng, hàng năm để duy trì hoạt động của bộ máy hành chính và tài trợ cho các đơn vị sự nghiệp công lập như giáo dục, y tế, văn hóa.
  4. Chi đầu tư phát triển là quá trình sử dụng nguồn vốn tập trung để xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế kỹ thuật, tạo lập tài sản cố định phục vụ tăng trưởng dài hạn tại địa phương.

Phương pháp nghiên cứu

Nghiên cứu sử dụng nguồn dữ liệu thứ cấp thu thập trực tiếp từ hệ thống báo cáo quyết toán ngân sách, báo cáo tình hình kinh tế - xã hội định kỳ của Ủy ban nhân dân quận Long Biên, cùng số liệu tổng hợp đối chiếu từ Kho bạc Nhà nước quận Long Biên và Chi cục Thuế quận Long Biên trong chuỗi thời gian 3 năm từ năm 2013 đến năm 2015.

Cỡ mẫu nghiên cứu bao gồm toàn bộ 14 phường trực thuộc và hơn 80 đơn vị dự toán thuộc quận Long Biên theo phương pháp chọn mẫu tổng thể (census sampling), bảo đảm độ bao phủ 100% đối tượng thụ hưởng và chấp hành ngân sách trên địa bàn. Việc áp dụng phương pháp thống kê mô tả, phân tích chuỗi thời gian và so sánh tỷ lệ giữa dự toán được giao với số quyết toán thực tế được lựa chọn vì tính ưu việt trong việc chỉ ra các độ lệch định lượng, đo lường tốc độ tăng trưởng của từng sắc thuế và xác định chính xác tỷ trọng các khoản chi sự nghiệp qua từng năm ngân sách.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Quá trình phân tích dữ liệu thực tế giai đoạn 2013-2015 trên địa bàn quận Long Biên mang lại 4 phát hiện quan trọng:

  1. Thu ngân sách nhà nước trên địa bàn liên tục vượt dự toán được Hội đồng nhân dân giao, đạt tỷ lệ hoàn thành từ 108% đến 125% kế hoạch năm. Trong đó, nguồn thu từ thuế ngoài quốc doanh và các khoản thu liên quan đến đất đai (tiền sử dụng đất, tiền thuê đất) chiếm tỷ trọng chủ đạo trên 60% tổng nguồn thu cân đối của quận.
  2. Cơ cấu chi ngân sách ghi nhận chi thường xuyên chiếm tỷ trọng lớn, dao động từ 52% đến 58% tổng chi ngân sách địa phương. Riêng lĩnh vực giáo dục và đào tạo chiếm trên 40% tổng chi thường xuyên, phản ánh áp lực lớn từ tốc độ gia tăng dân số cơ học tại các khu đô thị mới.
  3. Chi đầu tư phát triển chiếm từ 42% đến 48% tổng chi ngân sách, tập trung chủ yếu vào các công trình giao thông và trường học công lập; tuy nhiên tỷ lệ giải ngân vốn xây dựng cơ bản ở nhiều dự án còn chậm, chỉ đạt từ 75% đến 85% kế hoạch vốn giao đầu năm do vướng mắc giải phóng mặt bằng.
  4. Công tác lập dự toán chi sự nghiệp kinh tế và quản lý đô thị còn mang tính kế thừa số liệu lịch sử, dẫn đến khoảng chênh lệch giữa dự toán giao ban đầu và quyết toán thực tế cuối năm tại một số đơn vị sai lệch từ 10% đến 15%.

Thảo luận kết quả

Nguyên nhân của những kết quả trên bắt nguồn từ tốc độ đô thị hóa nhanh và sự phát triển sôi động của các loại hình doanh nghiệp tư nhân, hộ kinh doanh cá thể tại quận Long Biên. Việc nguồn thu đất đai chiếm tỷ trọng cao mang lại nguồn lực dồi dào nhưng cũng tiềm ẩn rủi ro thiếu bền vững khi quỹ đất sạch thu hẹp dần. Sự phối hợp trao đổi thông tin giữa cơ quan Thuế, Phòng Tài chính - Kế hoạch và Ủy ban nhân dân các phường còn xảy ra độ trễ, dẫn đến bỏ sót nguồn thu vãng lai và kinh doanh thương mại điện tử.

So với các công trình nghiên cứu trước đây như nghiên cứu của Huỳnh Thị Cẩm Liên (năm 2011) tại huyện Đức Phổ và Hà Việt Hoàng (năm 2007) tại Thái Nguyên, hạn chế về lập dự toán chi thường xuyên mang tính cố hữu ở cấp huyện. Tuy nhiên, khác với các địa bàn thuần nông nghiệp theo khảo sát của Phạm Văn Thịnh (năm 2011) tại huyện Phù Cát nơi thu không đủ chi, quận Long Biên sở hữu dư địa tự cân đối ngân sách mạnh mẽ nhờ nguồn thu đô thị vượt trội. Các dữ liệu này được thể hiện rõ nét qua biểu đồ cơ cấu chi cân đối ngân sách và bảng tổng hợp thu ngân sách giai đoạn 2013-2015, chứng minh sự chuyển dịch tỷ trọng nguồn thu từ thuế sản xuất kinh doanh sang các khoản thu giá trị gia tăng từ hạ tầng.

Đề xuất và khuyến nghị

Dựa trên thực trạng nghiên cứu, tác giả đề xuất 4 nhóm giải pháp mang tính hành động cao:

  1. Đổi mới và nâng cao chất lượng lập dự toán ngân sách: Phòng Tài chính - Kế hoạch chủ trì phối hợp cùng các đơn vị dự toán xây dựng dự toán ngân sách trung hạn 3 năm, căn cứ chặt chẽ trên mục tiêu kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội thay vì dựa thuần túy vào số liệu lịch sử. Mục tiêu giảm biên độ chênh lệch giữa dự toán và quyết toán xuống dưới 5% trong giai đoạn 2016-2018.
  2. Tăng cường khai thác nguồn thu và chống thất thu thuế: Chi cục Thuế quận Long Biên phối hợp với Ủy ban nhân dân 14 phường triển khai rà soát 100% cơ sở kinh doanh ngoài quốc doanh, chuẩn hóa cơ sở dữ liệu quản lý thuế đất phi nông nghiệp và ứng dụng hóa đơn điện tử. Mục tiêu nâng mức tăng trưởng thu thuế công thương nghiệp ngoài quốc doanh đạt trên 12% mỗi năm và hạ tỷ lệ nợ đọng thuế xuống dưới 5% tổng thu vào năm 2020.
  3. Siết chặt kỷ luật kiểm soát chi qua hệ thống Kho bạc Nhà nước: Kho bạc Nhà nước quận Long Biên tăng cường kiểm soát hồ sơ tạm ứng, thanh toán khối lượng hoàn thành các dự án đầu tư công, kiên quyết từ chối thanh toán các khoản chi sai danh mục dự toán. Mục tiêu bảo đảm tỷ lệ giải ngân vốn đầu tư xây dựng cơ bản hàng năm đạt trên 95% và tiết kiệm tối thiểu 10% chi thường xuyên ngoài lương.
  4. Nâng cao năng lực chuyên môn và số hóa quy trình quản lý: Ủy ban nhân dân quận Long Biên tổ chức bồi dưỡng chuẩn hóa nghiệp vụ quản lý tài chính cho 100% cán bộ kế toán cấp phường, đồng thời đầu tư nâng cấp hạ tầng phần mềm quản lý ngân sách tập trung nhằm kết nối trực thông dữ liệu giữa Tài chính, Thuế và Kho bạc trong lộ trình 2017-2019.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Nội dung và kết quả thực chứng của luận văn mang lại giá trị thiết thực cho 4 nhóm đối tượng sau:

  1. Lãnh đạo Ủy ban nhân dân và Hội đồng nhân dân cấp quận, huyện: Cung cấp khung luận cứ khoa học để hoạch định phương án phân bổ ngân sách, xây dựng kế hoạch đầu tư công trung hạn và nâng cao hiệu lực giám sát điều hành tài chính địa phương.
  2. Cán bộ quản lý Phòng Tài chính - Kế hoạch và công chức Chi cục Thuế: Vận dụng làm tài liệu tham khảo nghiệp vụ trong việc xây dựng quy trình lập dự toán thực tế, rà soát đối tượng nộp thuế và tổ chức phối hợp liên ngành nhằm khai thác triệt để các nguồn thu đô thị.
  3. Kiểm soát viên và cán bộ nghiệp vụ Kho bạc Nhà nước: Sử dụng kinh nghiệm kiểm soát chi xây dựng cơ bản và chi thường xuyên của quận Long Biên để nhận diện các rủi ro hồ sơ thanh toán, từ đó rút ngắn thời gian xử lý chứng từ nhưng vẫn bảo đảm an toàn quỹ công.
  4. Giảng viên, học viên cao học và nhà nghiên cứu chuyên ngành Tài chính - Ngân hàng: Sử dụng chuỗi số liệu thực tế giai đoạn 2013-2015 cùng khung phân tích chu trình ngân sách 4 khâu làm tài liệu tham khảo chuyên sâu cho các đề tài tài chính công cấp cơ sở.

Câu hỏi thường gặp

  1. Luận văn tiếp cận vấn đề quản lý thu - chi ngân sách theo mô hình chu trình nào? Luận văn tiếp cận theo mô hình chu trình quản lý ngân sách toàn diện gồm 4 khâu kế tiếp: lập dự toán, chấp hành dự toán, kế toán quyết toán và thanh tra, kiểm tra. Việc phân tích chu trình khép kín giúp tác giả đánh giá liền mạch từ khâu dự báo nguồn lực đến khâu sử dụng và đánh giá hiệu quả chi tiêu công.

  2. Đâu là động lực chính giúp quận Long Biên liên tục vượt dự toán thu ngân sách giai đoạn 2013-2015? Động lực chính đến từ nguồn thu tiền sử dụng đất, tiền thuê đất và thuế khu vực kinh tế ngoài quốc doanh chiếm trên 60% tổng nguồn thu cân đối. Sự phát triển mạnh mẽ của thị trường bất động sản và các doanh nghiệp dịch vụ, thương mại trên địa bàn đã tạo ra bước nhảy vọt về quy mô thu ngân sách hàng năm.

  3. Khâu nào trong quản lý chi ngân sách tại quận Long Biên còn tồn tại nhiều bất cập nhất? Khâu chấp hành chi đầu tư xây dựng cơ bản tồn tại nhiều hạn chế nhất do công tác giải phóng mặt bằng kéo dài, dẫn đến tỷ lệ giải ngân ở một số dự án chỉ đạt từ 75% đến 85% kế hoạch. Bên cạnh đó, tình trạng chi thường xuyên ở lĩnh vực sự nghiệp vượt dự toán giao từ 5% đến 8% cũng là vấn đề cần khắc phục.

  4. Giải pháp kiểm soát chi qua Kho bạc Nhà nước trong luận văn có điểm gì nổi bật? Luận văn nhấn mạnh việc chuyển từ kiểm soát chi sau sang kiểm soát chi trước gắn với cam kết chi, tuân thủ nguyên tắc thanh toán trực tiếp từ Kho bạc Nhà nước tới nhà thầu hoặc người thụ hưởng. Điều này loại bỏ các khâu trung gian, giảm thiểu chiếm dụng vốn và hạn chế nguy cơ thất thoát, lãng phí tài sản công.

  5. Các kiến nghị trong luận văn có thể nhân rộng sang các địa phương khác không? Hệ thống giải pháp về lập dự toán trung hạn, quy chế phối hợp liên ngành thu thuế đất và chuẩn hóa năng lực cán bộ kế toán hoàn toàn có thể áp dụng hiệu quả cho các quận, thị xã đang trong tiến trình đô thị hóa mạnh mẽ trên cả nước, nơi có cơ cấu kinh tế và biến động nguồn thu tương tự quận Long Biên.

Kết luận

  • Luận văn đã hệ thống hóa sâu sắc lý luận về quản lý thu và chi ngân sách nhà nước cấp quận, khẳng định vai trò trụ cột của ngân sách địa phương trong thúc đẩy tăng trưởng đô thị.
  • Đánh giá thực nghiệm chỉ ra giai đoạn 2013-2015 thu ngân sách quận Long Biên luôn vượt kế hoạch từ 108% đến 125%, đồng thời chi thường xuyên chiếm tỷ trọng áp đảo trên 50% tổng chi cân đối.
  • Chỉ rõ các nút thắt trong công tác giải phóng mặt bằng làm chậm giải ngân vốn đầu tư công và hiện tượng lập dự toán còn lệch chuẩn thực tế từ 10% đến 15%.
  • Đề xuất 4 nhóm giải pháp có lộ trình rõ ràng, tập trung vào hoàn thiện dự toán trung hạn, chống thất thu thuế, siết chặt kiểm soát chi qua Kho bạc và hiện đại hóa ứng dụng công nghệ thông tin.
  • Tạo lập cẩm nang dữ liệu và giải pháp quản trị tài khóa thực tiễn cho chính quyền địa phương nhằm tối ưu hóa nguồn lực công giai đoạn tiếp theo.

Các bước triển khai tiếp theo cần tập trung vào việc hoàn thiện hệ thống thông tin quản lý ngân sách tích hợp và đẩy nhanh tiến độ giải phóng mặt bằng các dự án trọng điểm trong kế hoạch đầu tư trung hạn 2016-2020. Các nhà quản lý, nhà nghiên cứu và học viên quan tâm có thể tiếp tục mở rộng phân tích các chỉ tiêu hiệu quả chi tiêu công theo kết quả đầu ra để hoàn thiện hơn nữa mô hình quản lý ngân sách nhà nước tại các đô thị hiện đại.