CHƯƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ CÔNG TÁC THANH TRA XÂY DỰNG CƠ BẢN 1. Cơ sở lý luận của quản lý nhà nước về công tác thanh tra xây dựng cơ bản 1. Một số khái niệm 1. Dự án xây dựng cơ bản Mục 17 Điều 3 Luật Xây dựng (2014) định nghĩa: “Dự án đầu tư xây dựng công trình là tập hợp các đề xuất có liên quan đến việc bỏ vốn để xây dựng mới, mở rộng hoặc cải tạo những công trình xây dựng nhằm mục đích phát triển, duy trì, nâng cao chất lượng công trình hoặc sản phẩm, dịch vụ trong một thời hạn nhất định.” Dự án đầu tư xây dựng công trình bao gồm phần thuyết minh và phần thiết kế cơ sở.
Dự án đầu tư xây dựng cơ bản là dự án đầu tư xây dựng công trình nhằm tạo ra các công trình xây dựng theo mục đích của người đầu tư nhằm phục vụ sự phát triển của xã hội. Đầu tư xây dựng cơ bản thuộc lĩnh vực sản xuất vật chất tạo ra các tài sản cố định và tạo ra cơ sở vật chất kỹ thuật cho toàn xã hội. Như vậy, dù xét theo bất kỳ góc độ nào, một dự án đầu tư XDCB đều bao gồm các vấn đề chính sau đây: - Mục tiêu của dự án: Bao gồm mục tiêu trước mắt và mục tiêu lâu dài. + Mục tiêu trước mắt: Là các mục đích cụ thể cần đạt được của việc thực hiện dự án.
+ Mục tiêu lâu dài: Là sự tăng trưởng phát triển về số lượng, chất lượng sản phẩm dịch vụ hay các lợi ích xã hội do thực hiện dự án đầu tư mang lại. - Các kết quả của dự án: Đó là các tài sản cố định của dự án, được tạo ra từ các hoạt động xây dựng của dự án. Đây là điều kiện cần thiết để thực hiện được các mục tiêu của dự án. - Các hoạt động của dự án: Là những nhiệm vụ hoặc hành động được thực hiện trong dự án để tạo ra các kết quả nhất định.
Những nhiệm vụ hoặc hành động này gắn với một thời gian biểu và trách nhiệm cụ thể của các bộ phận thực hiện sẽ tạo thành kế hoạch làm việc của dự án. Luan van 6 - Các nguồn lực của dự án: Đó chính là các nguồn lực về vật chất, tài chính và con người cần thiết để tiến hành các hoạt động dự án. Các nguồn lực này được biểu hiện dưới dạng giá trị chính là vốn đầu tư XDCB của dự án. Trong các thành phần trên thì các kết quả được coi là cột mốc đánh dấu tiến bộ của dự án đầu tư XDCB.
Vì vậy, trong quá trình thực hiện dự án phải thường xuyên theo dõi đánh giá kết quả đã đạt được. Những hoạt động nào có liên quan trực tiếp với việc tạo ra các kết quả được coi là hoạt động chủ yếu phải được đặc biệt quan tâm. Với khái niệm về dự án đầu tư XDCB như trên, thì việc phân loại dự án đầu tư XDCB có ý nghĩa rất quan trọng trong quản lý dự án. Hiện nay có hai cách tiếp cận phân loại dự án đầu tư XDCB đó là theo tính chất, quy mô đầu tư và theo nguồn vốn đầu tư.
Tại Điều 2 Nghị định 12/2009/NĐ-CP phân loại cụ thể như sau: - Theo tính chất và quy mô đầu tư: Các dự án, công trình có một trong năm tiêu chí sau đây là dự án, công trình quan trọng quốc gia do Quốc hội xem xét, quyết định về chủ trương đầu tư (Nghị quyết 66/2006/NQ-QH11): + Quy mô vốn đầu tư từ hai mươi nghìn tỷ đồng Việt Nam trở lên đối với dự án, công trình có sử dụng từ ba mươi phần trăm vốn nhà nước trở lên. + Dự án, công trình có ảnh hưởng lớn đến môi trường hoặc tiềm ẩn khả năng ảnh hưởng nghiêm trọng đến môi trường, bao gồm: a) Nhà máy điện hạt nhân; b) Dự án đầu tư sử dụng đất có yêu cầu chuyển mục đích sử dụng đất rừng phòng hộ đầu nguồn từ hai trăm ha trở lên; đất rừng phòng hộ chắn sóng, lấn biển từ năm trăm ha trở lên; đất rừng đặc dụng từ hai trăm ha trở lên, trừ đất rừng là vườn quốc gia, khu bảo tồn thiên nhiên; đất rừng sản xuất từ một nghìn ha trở lên. + Dự án, công trình phải di dân tái định cư từ hai mươi nghìn người trở lên ở miền núi, từ năm mươi nghìn người trở lên ở các vùng khác. + Dự án, công trình đầu tư tại địa bàn đặc biệt quan trọng đối với quốc gia về quốc phòng, an ninh hoặc có di tích quốc gia có giá trị đặc biệt quan trọng về lịch sử, văn hóa.
+ Dự án, công trình đòi hỏi phải áp dụng cơ chế, chính sách đặc biệt cần được Quốc hội quyết định. Các dự án còn lại được phân thành 3 nhóm: A, B, C để phân cấp quản lý. Đặc trưng của mỗi nhóm được quy định cụ thể như sau: - Các dự Luan van 7 án nhóm A: Là các dự án thuộc phạm vi bảo vệ an ninh, quốc phòng có tính bảo mật quốc gia, có ý nghĩa chính trị, kinh tế - xã hội quan trọng, dự án sản xuất các chất độc hại, chất nổ, khai thác chế biến khoáng sản quý hiếm (không phụ thuộc quy mô vốn đầu tư) hoặc là các dự án có mức vốn đầu tư ở mức nhất định tuỳ thuộc từng ngành. Các dự án nhóm A quan trọng phải do Quốc hội thông qua và quyết định chủ trương đầu tư theo quy định tại Nghị định số 12/2009/NĐ-CP ngày 10/02/2009 của Chính phủ về quản lý dự án đầu tư xây dựng công trình.
- Các dự án nhóm B và C: Bao gồm các dự án có tính chất tương tự như các dự án nhóm A nhưng có quy mô đầu tư nhỏ hơn (Phụ lục I phân loại dự án đầu tư xây dựng công trình - Nghị định số 12/2009/NĐ-CP ngày 12/02/2009 của Chính phủ về quản lý dự án đầu tư xây dựng công trình). - Theo nguồn vốn đầu tư: + Dự án sử dụng vốn ngân sách nhà nước. + Dự án sử dụng vốn tín dụng do Nhà nước bảo lãnh, vốn tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước. Thanh tra xây dựng cơ bản Theo Giáo trình nghiệp vụ công tác thanh tra của Học viện Tài chính (2009), “Thanh tra xuất phát từ tiếng Latinh (In-spectare) có nghĩa là “nhìn vào bên trong” chỉ “một sự xem xét từ bên ngoài vào một đối tượng nhất định””.
Theo Phạm Ngọc (2012), “Thanh tra là hoạt động kiểm tra của tổ chức thanh tra nhà nước đối với đối tượng thanh tra nhằm phát hiện, chấn chỉnh những sai lầm, xử lý những vi phạm trong các hoạt động kinh tế - xã hội giúp cho bộ máy quản lý vận hành tốt”. Theo Luật Thanh tra (2010) “Thanh tra nhà nước là việc xem xét, đánh giá, xử lý của cơ quan quản lý nhà nước đối với việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ của cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự quản lý theo thẩm quyền, trình tự, thủ tục được quy định trong Luật thanh tra và các quy định khác của pháp luật”. Hoạt động thanh tra thường được tiến hành bởi các cơ quan chuyên trách (điều này khác với kiểm tra do cơ quan tự tiến hành trong nội bộ). Cơ quan thanh tra tiến hành xem xét, đánh giá sự việc một cách khách quan, đánh giá việc thực Luan van 8 hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, kế hoạch của nhà nước, tổ chức và cá nhân.
Thanh tra là một loại hình đặc biệt của hoạt động quản lý nhà nước của cơ quan quản lý nhà nước, mục đích của thanh tra là nhằm phục vụ cho quản lý nhà nước và nâng cao hiệu lực, hiệu quả của quản lý nhà nước. Chủ thể của thanh tra là các cơ quan quản lý nhà nước, các cuộc thanh tra được tiến hành thông qua Đoàn thanh tra và Thanh tra viên. Đối tượng thanh tra là những việc làm cụ thể được tiến hành theo các quy định của pháp luật, thực hiện quyền, nghĩa vụ của các cơ quan nhà nước, tổ chức và cá nhân. Về mặt tổ chức, các cơ quan thanh tra của nước ta hiện nay nằm trong cơ cấu của cơ quan hành pháp, là bộ phận không thể thiếu của bộ máy các cơ quan quản lý nhà nước.
Từ những phân tích trên cho thấy: “Thanh tra là hoạt động kiểm tra, xem xét việc thực hiện chính sách, pháp luật của nhà nước, nhiệm vụ được giao của các cơ quan nhà nước, tổ chức và cá nhân do các cơ quan thanh tra có thẩm quyền thực hiện nhằm phục vụ hoạt động quản lý nhà nước, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức và cá nhân.” Như vậy, “Thanh tra XDCB là một dạng hoạt động, là một chức năng của quản lý Nhà nước được thực hiện bởi chủ thể quản lý có thẩm quyền, nhân danh quyền lực Nhà nước, nhằm tác động đến hoạt động XDCB ở một địa phương nhất định, trên cơ sở xem xét, đánh giá ưu, khuyết điểm, phát huy nhân tố tích cực, phòng ngừa và xử lý vi phạm, tăng cường quản lý, góp phần hoàn thiện cơ cấu quản lý, tăng cường pháp chế bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức và cá nhân đối với XDCB.” Thanh tra XDCB là một loại hoạt động thanh tra có tính chuyên ngành, hoạt động thanh tra XDCB có một số đặc điểm cơ bản sau: - Hoạt động thanh tra XDCB được tiến hành trong phạm vi quản lý nhà nước về: xây dựng, vật liệu xây dựng, nhà ở và công sở, kiến trúc, quy hoạch xây dựng đô thị, quy hoạch xây dựng điểm dân cư nông thôn, hạ tầng kỹ thuật đô thị theo quy định của pháp luật. - Hoạt động thanh tra XDCB luôn gắn với hoạt động của cơ quan quản lý nhà nước và phục vụ cho quản lý nhà nước trong lĩnh vực xây dựng; Luan van 9 - Hoạt động thanh tra XDCB do các cơ quan thanh tra chuyên ngành xây dựng tiến hành, thực hiện quyền lực nhà nước trong các hoạt động thanh tra. - Đối tượng của thanh tra XDCB là các tổ chức, cá nhân thuộc thẩm quyền quản lý trực tiếp của cơ quan quản lý nhà nước về xây dựng và các tổ chức, cá nhân tham gia hoạt động xây dựng. Quản lý nhà nước về công tác thanh tra XDCB Hoạt động quản lý bắt nguồn từ sự phân công, hợp tác lao động, phát sinh khi cần có sự nỗ lực tập thể để thực hiện mục tiêu chung.
Quản lý diễn ra ở mọi tổ chức, từ phạm vi nhỏ đến phạm vi lớn, từ đơn giản đến phức tạp.